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Agrarsubvention

Als Agrarsubvention wird eine Subvention zugunsten der Landwirtschaft bezeichnet. Agrarsubventionen umfassen eine große Bandbreite von Politikinstrumenten im Agrar- und Ernährungssektor. Agrarsubventionen werden teilweise mit Marktversagen gerechtfertigt, zum anderen sollen sie gezielt den Interessen von bestimmten Landwirtschaftssektoren, Unternehmen oder Verbrauchern dienen. Agrarsubventionen können als staatliche Eingriffe verstanden werden, welche Einkommen verbessern oder die Ausgabenseite reduzieren. Zu nennen sind sie Förderung des landwirtschaftlichen Inputs, Einkommenstransfers an landwirtschaftliche Flächenbesitzer, monetäre Kompensation in Katastrophenfällen, Investitionsunterstützungen, garantierte Abnahmepreise, spezifische Sektorenstützungen (z. B. Mutteschafprämie) oder die staatliche Verbilligung von Nahrungsmitteln für Verbraucher.

Landwirte werden in Industrieländern deutlich stärker unterstützt als in Entwicklungsländern. Die Agrarsubventionen der OECD-Staaten haben dabei vielfältige Auswirkungen auf Märkte im In- und Ausland. Zu den wichtigsten gehört die Bevorteilung inländischer Produzenten gegenüber potenziellen Importeuren, Belastungen der Staatskasse (durch direkte Beihilfen) sowie ausländischer Produzenten (durch Drückung der Weltmarktpreise). In den letzten Jahrzehnten wurden die Agrarsubventionen unter dem Eindruck dieser Marktverzerrungen und im Rahmen der Welthandelsrunden reduziert oder an spezifische Leistungen im Umweltschutz gekoppelt. In vielen Ländern bleiben sie dennoch auf hohem Niveau. Reformen gelten als politisch schwer durchsetzbar. In Europa wird der überwiegende Anteil der Agrarsubventionen über die Gemeinsame Agrarpolitik der EU geregelt.

Eine im September 2021 veröffentlichte Studie der FAO (Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen), UNEP (Umweltprogramm der Vereinten Nationen) und UNDP (Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen) kam unter anderem zu folgenden Ergebnissen:

  • 87 Prozent der Agrarsubventionen sind wettbewerbsverzerrend und schaden der Umwelt oder kleinen Unternehmen. 470 Milliarden US-Dollar der insgesamt jährlich fließenden 540 Milliarden US-Dollar müssten anders eingesetzt werden, um nachhaltig (→ nachhaltige Landwirtschaft) und fair zu sein.
  • die derzeitigen Agrarsubventionen würden meist über Zölle oder Fördergelder verteilt, die an die Herstellung und den Anbau bestimmter Produkte geknüpft seien. Dies sei ineffizient, verfälsche die Preise, schade der Gesundheit, zerstöre die Umwelt und führe zu Chancenungleichheit (bäuerliche Kleinbetriebe werden benachteiligt, große Agrarkonzerne bevorzugt).
  • Die Landwirtschaft sei einer der Hauptverursacher der globalen Erwärmung – und leidet unter deren Folgen. Die Klimaziele des Pariser Abkommens (2015) seien mit dem derzeitigen Subventionierungs-System nicht zu erreichen.
  • Laut der Studie sollten wohlhabende Staaten ihre Subventionen für ihre Fleisch- und Milchindustrie reformieren und arme Staaten ihre Subventionen für Pestizide, für Dünger und für den Anbau von Monokulturen.

Agrarsubventionen sind nicht per se problematisch. Problematisch sind viel mehr die oftmals dahinter stehenden Ziele und Werte. Diese betrachten eine globalisierte, von lokalen Ressourcen entkoppelte und auf Konkurrenz basierte Landwirtschaft oft nicht als Ursache von Fehlentwicklungen. Schließlich sind Fördergelder auch nur eines von mehreren politischen Steuerungsinstrumenten, die im Idealfall, aber weniger in der Praxis, aufeinander abgestimmt sind.

Agrarsubventionen in Industrieländern Bearbeiten

Allgemeines und Überblick Bearbeiten

Producer Support Estimate in der OECD (absolut und in Relation zum landwirtschaftlichen Einkommen), 1986–2009
Land PSE (Mio. €), 1986 PSE (%), 1986 PSE (Mio. €), 2009 PSE (%), 2009
Australien 1.548 13,0 667 2,7
Kanada 6.241 38,1 5.610 20,2
Island 162 75,6 83 47,8
Japan 46.946 65,1 33.465 47,8
Korea 9.237 62,9 12.609 51,7
Mexiko 560 3,6 4.190 12,5
Neuseeland 803 19,6 25 0,4
Norwegen 2.443 69,1 2.671 66,3
Schweiz 4.485 74,5 4.469 62,9
Türkei 3.245 17,4 16.269 36,9
Vereinigte Staaten 38.743 24,0 22.025 9,8
EU-27 86.613 38,6 86.980 23,5
OECD-Gesamt 226.286 37,5 181.765 22,4

2009 wurden Landwirte in den OECD-Staaten mit über 180 Mrd. € oder 0,93 % des OECD-BIP unterstützt (PSE). Im Durchschnitt erhielten Landwirte 22 % ihres Einkommens über die Subventionspolitik. Dieser Anteil ist in den letzten Jahrzehnten deutlich reduziert worden; 1986 betrug er 37 %.

Ziele und Instrumente Bearbeiten

Exportsubventionen und Importbeschränkungen führen zu höheren Binnenmarktpreisen, was Landwirten nützt und Konsumenten schadet (Getreideverladung in Seattle, 2004).

Die Ziele von Agrarsubventionen lassen sich einteilen in Ökonomische Effizienz und Umverteilung.

Landwirtschaftliche Produktion ist aufgrund des Wetters gekennzeichnet durch Unvorhersehbarkeit und Instabilität. Beispielsweise kann günstiges Wetter die Agrarpreise durch gute Ernten senken und damit Produzenten Einkommensverluste bringen. Landwirte könnten sich gegen derartige Risiken versichern, doch in Versicherungsmärkten kann es zu Marktversagen kommen (Adverse Selektion und Moral Hazard). Staatliche Subventionierung von Ernteversicherungen können daher die Effizienz steigern.

Neben Effizienz sollen Agrarsubventionen auch Umverteilung bewirken, um bedürftigen Menschen ein Auskommen zu sichern. Viele OECD-Staaten begannen mit der Agrarsubventionierung, als die landwirtschaftlichen Einkommen unter den nichtlandwirtschaftlichen lagen. Ein weiterer Beweggrund für die Umverteilungspolitik ist ein starker politischer Einfluss von Landwirten.

Die Steigerung landwirtschaftlicher Einkommen war stets ein wichtiges Ziel der Agrarpolitik und ist laut Anderson et al. (2006) mit der Zeit weiter in den Vordergrund gerückt. Dieses Ziel kann über verschiedene Wege erreicht werden: Regierungen können die Preise von Agrarprodukten erhöhen und die von Inputs senken, auch können sie direkte Transfers veranlassen und Dienstleistungen bereitstellen.

Eine wichtige Funktion bei der Beeinflussung von Agrarpreisen üben Handelsbarrieren aus. Ohne Handelsbarrieren entspricht der Inlandspreis dem Weltmarktpreis (mit Transportkosten). Wenn ein Land ein Nettoimporteur eines Agrarerzeugnisses ist, kann ein Einfuhrzoll den Inlandspreis über den Weltmarktpreis heben. Dieser Zoll hebt den Preis von importierten Gütermengen, was den inländischen Produzenten der Güter zusätzliches Einkommen verschafft. Wenn ein Land ein Nettoexporteur eines Agrarerzeugnisses ist, kann eine Exportsubvention den inländischen Produzenten zusätzliches Einkommen verschaffen. Die Kosten derartiger Maßnahmen tragen teilweise oder ganz inländische Verbraucher über höhere Preise.

Eine weitere Form von Agrarsubventionen zur Anhebung der landwirtschaftlichen Einkommen sind Einkommenstransfers aus der Staatskasse. Eine wichtige Unterscheidung hierbei ist zwischen Transfers, die an Produktionsmengen gekoppelt sind, und solchen, die davon entkoppelt sind. Das in den Vereinigten Staaten eingesetzte Instrument der Loan deficiency payments etwa vergibt einen an die vermarktete Menge gekoppelten Einkommenstransfer, wenn der Vermarktungspreis unter einem bestimmten Niveau liegt. In der EU sind seit 2005 Direktzahlungen von den Produktionsmengen entkoppelt, was im Rahmen des Agreement on Agriculture eine Reduktion von Handelsverzerrungen repräsentiert.

Regierungen können Landwirte mit weiteren Maßnahmen unterstützen, die aus Steuermitteln finanziert werden. In den USA werden beispielsweise die Wohnräume von Landarbeitern oder die Vermarktung von Agrarprodukten im Ausland subventioniert. Die öffentliche Agrarforschung kann die Entwicklung neuer Agrartechnologien befördern, welche die Produktionskosten senken. Da die landwirtschaftlichen Produktions- und Vermarktungsketten in der Regel durch funktionierenden Wettbewerb geprägt sind, werden solche Kostensenkungen schließlich über niedrigere Verbraucherpreise an die Konsumenten weitergereicht. Die öffentliche Agrarforschung wird zudem auch mit Marktversagen begründet: Da Agrarforschung häufig ein öffentliches Gut darstellt (eine Innovation kann von denen kopiert oder übernommen werden, die nicht zu ihrer Entstehung beigetragen haben), liegen die privaten Forschungsinvestitionen unter dem sozialen Optimum. Die meisten Untersuchungen deuten auf soziale Renditen der Agrarforschung in Höhe von 25 bis über 100 % hin.

Umfang Bearbeiten

OECD-Agrarsubventionen in den subventionsstärksten Regionen (2007)
OECD USA EU Japan Restliche OECD
TSE, Mrd. US$ 365,1 100,8 153,4 45,3 69,7
% von TSE der OECD 100,0 27,6 42,0 12,4 18,8
PSE, Mrd. US$ 258,2 32,7 134,3 35,2 59,8
% von TSE des Landes 70,7 32,4 87,5 77,7 85,8
GSSE, Mrd. US$ 77,6 41,9 16,2 10,1 10,0
% von TSE des Landes 21,3 41,6 10,6 22,3 14,2
CSE, Mrd. US$ 29,2 26,2 2,9 0,0 0,1
% von TSE des Landes 8,0 26,0 1,9 – 0,2
% TSE von Steuerzahlern 61,9 87,1 68,6 28,0 -
% TSE von Konsumenten 38,1 12,9 31,4 72,0 -
Zahl der lw. Betriebe (Mio., 2005) – 2,1 10,0 2,6 -
TSE je Betrieb – 20.333 13.386 18.231 -

Die jährliche Publikation Producer and Consumer Support Estimates der OECD bietet die umfassendste Datenbasis für Agrarsubventionen. Neben Agrarsubventionen in den OECD-Staaten tauchen darin auch Agrarsubventionen in Brasilien, der Volksrepublik China, Russland, Südafrika und der Ukraine auf.

Neben Einkommensunterstützung für Landwirte (Producer support estimate, PSE) werden darin Transfers an Verbraucher aufgeführt (Consumer support estimate, CSE). Zudem weist die OECD Zahlen zu sonstiger Unterstützung des Agrarsektors aus, wie Agrarforschung oder Agrarmarketing (General services support estimate, GSSE). Der Total support estimate (TSE) gibt die gesamte Unterstützung für Landwirte an und wird unterteilt in Transfers von Steuerzahlern und Transfers von Verbrauchern, abzüglich der sich aus den Politikmaßnahmen ergebenden Staatseinnahmen.

Der PSE bildet den wichtigsten Anteil am TSE; 2007 betrug er im OECD-Durchschnitt 71 %. Die Marktpreisstützung durch Handelsbarrieren machte im selben Jahr etwa die Hälfte des PSE und 35 % des TSE aus. Sie wird auf Basis des Unterschieds zwischen dem Inlands- und Weltmarktpreis einzelner Güter berechnet. Importzölle verschaffen inländischen Produzenten eine Subvention in Höhe der im Inland produzierten und vermarkteten Gütermenge multipliziert mit diesem Preisunterschied. Diese Subvention wird von den Verbrauchern bezahlt und taucht daher als negativer Betrag im CSE auf. Die Konsumenten zahlen den höheren Preis auch für importierte Güter, dieser Betrag geht in die Staatskasse. Exportsubventionen sorgen ebenfalls für einen höheren inländischen Preis. Die im Inland produzierte und vermarktete Gütermenge multipliziert mit dem Preisunterschied ist ebenso eine Subvention von Verbrauchern an Produzenten. Die exportierte Gütermenge multipliziert mit dem Preisunterschied ist eine Subvention von Steuerzahlern an Produzenten.

Die andere Hälfte (im OECD-Durchschnitt) des PSE machen verschiedene staatliche Direktzahlungen an Produzenten aus. Dieser Anteil ist in der Vergangenheit stark gestiegen, was in erster Linie an der Reduktion von Handelsbarrieren in der EU liegt.

Der CSE betrug 2007 −116 Mrd. US$. Die Zahl ist negativ, da die Konsumenten durch Handelsbarrieren höhere Preise bezahlen. Die Subventionslast ist deutlich niedriger als 1986 (−151 Mrd.). In dem CSE positiv verbucht sind Subventionen von Steuerzahlern an Konsumenten, die 2007 knapp 30 Mrd. US$ betrugen.

Der TSE ist nicht die Summe aus PSE, CSE und GSSE, sondern die Summe aus PSE, GSSE und den im CSE enthaltenen Subventionen von Steuerzahlern an Konsumenten. Diese Subventionen treten vor allem in Form von Nahrungsmittelunterstützung für geringverdienende Konsumenten auf, wie das Supplemental Nutrition Assistance Program (Food Stamps), der National School Lunch Act (Schulmahlzeiten) oder die Child nutrition programs (Kinderernährungsprogramme) in den USA. Der Grund, warum diese Subventionen zum Teil in das TSE (die Summe der Subventionen an Produzenten) einfließen, ist, dass sie Nachfrage und Preise anheben, was Produzenten zugutekommt.

In einigen Industrieländern wie der Schweiz bezieht ein Landwirt im Durchschnitt mehr als die Hälfte seines Einkommens aus Subventionen (Betrieb bei Wettingen, 2010).

Die USA, die EU und Japan stellten 2007 81 % der Agrarsubventionen in der OECD. Die Herkunft dieser Subventionen unterscheidet sich deutlich zwischen diesen Regionen. In Japan werden die Agrarsubventionen überwiegend von Konsumenten getragen, in der EU und den USA von Steuerzahlern. Der Anteil des PSE am TSE ist in den USA mit knapp einem Drittel deutlich unter dem in der EU und Japan. Dafür nimmt in den USA der GSE einen deutlich größeren Anteil am TSE ein. Handelsbarrieren sind in Japan für fast den gesamten PSE verantwortlich, in den USA und der EU machen sie einen bedeutend geringeren Anteil aus.

Der TSE in der EU beträgt – als absolute Größe – etwa 50 % mehr als in den USA und mehr als dreimal so viel wie in Japan. Die Zahl der landwirtschaftlichen Betriebe in der EU ist mit zehn Mio. deutlich höher als in den USA und Japan mit je zwei bis drei Mio. In den USA und Japan erhält ein landwirtschaftlicher Betrieb im Durchschnitt deutlich mehr Subventionen als ein Betrieb in der EU. Die Verteilung der auf die einzelnen Betriebe entfallenen Subventionen kann sich auch erheblich zwischen den Regionen unterscheiden. Die Environmental Working Group (EWG) schätzte für 2006, dass auf die obersten 10 % der Empfänger in den USA 62 % der Subventionen entfielen.

Der Anteil des PSE am gesamten landwirtschaftlichen Einkommen betrug in der OECD 2007 23 %. Dieser Anteil lag bei 10 % in den USA, 26 % in der EU und 45 % in Japan. Die Industrieländer mit dem geringsten Anteil des PSE am Einkommen waren im selben Jahr Australien (6 %) und Neuseeland (1 %). In Korea, Island, Norwegen und der Schweiz bestand 2007 mehr als die Hälfte des landwirtschaftlichen Einkommens aus Subventionen.

Zu den im GSSE geführten Politikinstrumenten gehört unter anderem Nahrungsmittelhilfe an Entwicklungsländer. Etwa 60 % der weltweit geleisteten Nahrungsmittelhilfe kommt aus den USA, 25 % aus der EU, und kleinere Anteile aus Japan, Kanada und Australien. Nahrungsmittelhilfe hat ähnliche Effekte wie eine Exportsubvention. Das GSSE enthält zudem neben Agrarmarketing- und Agrarforschungsausgaben viele allgemeine Leistungen für die Landwirte, wie Subventionen für ländliche Elektrifizierung, Wohnungen, Straßen und Bewässerungsanlagen. Solche Beihilfen stellen in den USA einen erheblich höheren Anteil am TSE als in der EU.

Auswirkungen Bearbeiten

Agrarsubventionen haben vielfältige Auswirkungen, die teilweise auch einander widersprechen können. Subventionen für die Agrarforschung führen beispielsweise langfristig zu niedrigeren Agrarpreisen, während Handelsbarrieren die inländischen Preise erhöhen. Einige Agrarsubventionen korrigieren Marktversagen, wie die öffentliche Agrarforschung. Andere dienen der Umverteilung von Einkommen an bedürftige Haushalte. Ein wichtiges Argument für die ursprüngliche Einführung von Agrarsubventionen war der niedrigere Lebensstandard von Landwirten im Vergleich zum Rest der Gesellschaft. Dieser Einkommensunterschied ist in den Industrieländern heute aber nur noch selten vorhanden. In den USA stieg das Medianeinkommen von landwirtschaftlichen Haushalten in den USA in den letzten Jahren über das von nichtlandwirtschaftlichen Haushalten. Die Aufrechterhaltung derartiger Subventionen wird von vielen Agrarökonomen als Reaktion auf einflussreiche Interessengruppen gesehen.

Einkommensunterstützung für Landwirte wird insbesondere in der EU und Japan häufig mit dem Konzept der Multifunktionalität der Landwirtschaft begründet. Diesem Argument zufolge erhalten Landwirte die Kulturlandschaft, werden aber dafür nicht über den Markt entlohnt. In Österreich werden hohe Milchpreise manchmal mit dem Anblick von grasenden Kühen auf Almen gerechtfertigt. Ein Problem dieser Argumentation ist laut Peterson (2009), dass Landwirte auch negative Externalitäten verursachen (z. B. Eutrophierung) und dass diese die positiven mehr als aufwiegen können. Zudem würde es Konsumenten und Steuerzahler deutlich weniger kosten, wenn etwa österreichische Almbauern direkt für derartige Dienste bezahlt werden, anstatt über Handelsbarrieren und unspezifische Direktzahlungen auch viele andere Landwirte zu unterstützen, die diese Leistungen nicht erbringen.

Vermutete Preiseffekte auf dem Weltmarkt infolge von Reformen (%)
Produkt OECD (2007) Weltbank (2006) FAPRI (2002)
Weizen −0,014 bis −0,27 5,0 4,77 bis 7,60|-
Reis 1,61 bis 1,92 4,2 10,32 bis 10,65
Sonstige Getreide 1,73 bis 1,83 7,0 5,67 bis 6,23
Ölsaaten −0,14 bis −0,25 15,1 2,83 bis 3,14
Ölsaatenmehl −2,49 bis −2,70 – 3,83 bis 4,16
Pflanzenöle 2,64 bis 2,78 1,9 6,17 bis 6,98
Baumwolle – 20,8 2,93 bis 11,44
Zucker – 2,5 -
Rindfleisch 0,86 bis 2,86 – 3,28 bis 3,77
Schweinefleisch 0,72 bis 1,26 – 10,30 bis 10,92
Milchprodukte 4,87 bis 13,55 11,9 22,34 bis 39,56

Agrarsubventionen können auch Auswirkungen auf den Weltmarkt haben. Agrarökonomen (insbesondere der OECD, der Weltbank und des FAPRI) haben in den letzten Jahren viele Studien durchgeführt, die solche Effekte messen. Üblicherweise werden hierzu Allgemeine Gleichgewichtsmodelle verwendet, in denen die Effekte von Politikinstrumenten simuliert werden. Eine Studie der OECD (2007) simulierte über den Zeitraum 2004–2013 eine Reihe von Szenarien, in denen die OECD-Agrarsubventionen und/oder die Handelsbarrieren um jeweils 50 % reduziert werden. Eine Studie der Weltbank (2006) simulierte die komplette Abschaffung aller Agrarsubventionen und Handelsbarrieren über den Zeitraum 2001–2015. Eine Studie des FAPRI untersuchte eine Reduktion über den Zeitraum 2001–2011. Die Ergebnisse zeigen, dass Liberalisierungen nur in wenigen Fällen (Baumwolle, Milchprodukte) starke Preisänderungen zur Folge haben würden. Die Schätzungen der Weltbank für den Zuckermarkt sind deutlich geringer als die aus anderen Studien. Elobei und Beghin (2006) kommen auf Preiserhöhungen von 27 % bis 48 %; van der Mensbrugghe u. a.(2003) auf 21 %. Baumwolle und Zucker sind wichtige Exportgüter vieler Entwicklungsländer, während Getreide und Ölsaaten von Signifikanz für sowohl Produzenten und als auch Konsumenten in diesen Ländern sind.

Alle drei Gruppen sind sich einig, dass Importzölle und Exportsubventionen größere Auswirkungen auf die Weltmarktpreise haben als die nicht unmittelbar den Handel betreffenden Subventionen. Van der Menbrugghe und Beghin (2004) schätzen, dass eine komplette Liberalisierung des Weltgütermarkts (inklusive landwirtschaftlicher Produkte) globale Einkommenszuwächse von 385 Mrd. US$ generieren würde, wovon 196 Mrd. auf Entwicklungsländer entfielen. 265 der 385 Mrd. würden aus der Liberalisierung des Agrarhandels kommen, da der Rest des Gütermarkts bereits stärker liberalisiert ist. Martin und Anderson (2006) kommen zu dem Schluss, dass 63 % der durch eine komplette Liberalisierung des Weltgüterhandels zu schaffenden Einkommenszuwächse (287 Mrd. US$) durch die Liberalisierung des Agrarhandels zustande kommen würden.

Van der Menbrugghe und Beghin (2004) schätzen, dass die globalen Einkommenszuwächse lediglich 102 Mrd. betragen würden, wenn nur die Industrieländer ihre Agrarpolitik reformierten. Entwicklungsländer würden dann lediglich 10 Mrd. gewinnen. Laut Martin und Anderson (2006) ist der Nutzen einer Güterhandelsliberalisierung in Industrieländern genauso groß wie der einer Liberalisierung in Entwicklungsländern. Hertel und Ivanic (2006) schätzen, dass die Abschaffung von Handelsbarrieren in Entwicklungsländern eine größere Reduktion der weltweiten Armut zur Folge haben würde als die Abschaffung in Industrieländern. Diese Ergebnisse implizieren, dass eine Abschaffung von Agrarhandelsbarrieren in den Industrieländern vor allem den Industrieländern Gewinne verschaffen würde. Laut Peterson (2009) zeigen diese Untersuchungen zudem, dass eine bevorzugte Behandlung von Entwicklungsländern (Special and differential treatment) im Rahmen der WTO-Verhandlungen zur Reduktion von Handelsbarrieren keine gute Idee sei.

Peterson (2009) meint außerdem, dass der Nutzen niedriger Agrarpreise für arme Konsumenten in Entwicklungsländern häufig übersehen werden. Swinnen et al. (2011) verglichen Statements von Nichtregierungsorganisationen wie FAO, Oxfam oder IFPRI bezüglich der Bedeutung der Höhe von Nahrungsmittelpreisen für Entwicklungsländer vor der Nahrungsmittelpreiskrise 2007–2008 mit entsprechenden Statements nach der Krise. Es zeigte sich, dass vor der Krise vor allem die negativen Folgen niedriger Preise für Produzenten in Entwicklungsländern und nach der Krise vor allem die negativen Folgen hoher Preise für Konsumenten in Entwicklungsländern betont wurden.

Vereinigte Staaten von Amerika Bearbeiten

Agrarsubventionen in den USA (Mrd. US$)
1986 1995 2007
Agrarproduktion 132,6 191,1 310,6
PSE 38,4 20,8 32,7
PSE/landwirtschaftliche Einkommen (%) 24,0 10,0 10,0
Marktpreisunterstützung im PSE 12,4 9,3 11,8
GSSE 18,3 29,8 41,9
Marketingunterstützung im GSSE 10,5 23,1 32,1
CSE −4,6 6,9 13,0
TSE 66,4 67,9 100,8
TSE von Konsumenten 14,7 10,5 13,2
TSE von Steuerzahlern 53,4 58,6 88,9
Staatseinnahmen −1,6 −1,1 −1,4

2007 betrug der TSE in den USA gut 100 Mrd. US$. Davon entfiel knapp ein Drittel auf den PSE. Der Anteil der Marktpreisunterstützung am PSE schwankt abhängig von den Weltmarktpreisen und betrug 2007 36 %. Der Anteil des PSE an den landwirtschaftlichen Einkommen variiert ebenfalls mit den wirtschaftlichen Bedingungen des Agrarsektors, seit 1986 lag er dabei immer zwischen 10 % und 26 %, 2007 bei 10 %.

Geschichte Bearbeiten

Die allgemeine Wirtschaftspolitik der US-Regierung hatte zwar stets Auswirkungen auf den Agrarsektor, aber erst im 20. Jahrhundert bildete sich eine gezielte Agrarpolitik heraus, die zu einem komplexen System von Preisstützungen, Handelsbarrieren, Produktionsbeschränkungen und anderen Maßnahmen aufwuchs. Agrarsubventionen wurden mit dem sogenannten Farm problem begründet. Demzufolge sind die Einkommen in der Landwirtschaft niedriger und weniger stabil als in anderen Sektoren aufgrund von Wetterschwankungen, einem langsamen Nachfragewachstum (Engelsches Gesetz) sowie landwirtschaftlichen Produktivitätszuwächsen.

Laut Effland (2000) lässt sich die Agrarpolitik der USA in vier überlappende Phasen einteilen:

  • Landverteilung (1785–1890)
  • Bildung und Forschung (1830–1914)
  • Informations- und Marketingunterstützung (1870–1933)
  • Einkommensstützung (1924–)
Seit Thomas Jefferson (1743–1826) wird Familienbetrieben in den USA eine besondere Bedeutung zuteil.

In der ersten Phase bestand die Agrarpolitik vor allem aus Landverteilungsmaßnahmen, etwa durch den Homestead Act (1862), der es Personen erlaubte, unbesiedeltes Land in Besitz zu nehmen. Politische Debatten drehten sich vor allem um die Frage, ob die Regierung Land zu hohen Preisen verkaufen sollte, um ihr Budget aufzubessern, oder ob das Land über niedrigere Preise an eine breite Masse von Familienbetrieben aufgeteilt werden sollte. Die zweite Idee geht zurück auf Thomas Jefferson (1743–1826), der glaubte, dass die Demokratie sicherer sei, wenn sie auf einer großen Klasse von unabhängigen Landbesitzern basiert. Dieses Thema einer besonderen Bedeutung von Familienbetrieben zieht sich durch die Geschichte der US-Agrarpolitik und wurde immer wieder als Rechtfertigung für Agrarsubventionen verwendet.

Die zweite Phase war durch die öffentliche Förderung von Agrarforschung und -bildung gekennzeichnet. Effland (2000) geht davon aus, dass die etablierten Landwirte Neuenglands ihre durch die neuen Betriebe im Westen gefährdete Wettbewerbsfähigkeit durch Produktivitätszuwächse erhalten wollten. Der Morrill Land-Grant Colleges Act (1862) schuf die Basis für die Land-grant Universities, in denen insbesondere die Agrarwissenschaft in den Bundesstaaten gefördert wurde. Zahlreiche landwirtschaftliche Forschungsstationen und Informationsdienstleistungen wurden auf Grundlage des Hatch Act von 1887 und des Smith–Lever Act von 1914 etabliert. Dieses System war sehr effektiv in der Entwicklung und Verbreitung neuer Agrartechnologien.

Die dritte Phase wurde geprägt durch zunehmende Bedenken um Einkommensungleichheit zwischen Agrarsektor und dem Rest der Volkswirtschaft. Gegen Ende des 19. Jahrhunderts sanken aufgrund starker Produktionssteigerungen landwirtschaftliche Preise und Einkommen. Zudem kam es zu einer Konsolidierungswelle in anderen Sektoren, infolge derer sich monopolistisches Preisverhalten ergab. Der Sherman Antitrust Act (1890) wurde verabschiedet, um diesen Tendenzen entgegenzuwirken. Dennoch konnten Unternehmen der vor- und nachgelagerten Industrie Landwirten Preise aufzwingen. 1922 reagierte die Politik mit dem Capper–Volstead Act auf Forderungen der Landwirte, Kooperativen von der Antitrust-Gesetzgebung auszunehmen, um ihnen mehr Marktmacht zu verschaffen. In der Folge stieg die Zahl der Beschaffungs- und Marketingkooperativen zwischen 1921 und 1926 von knapp 7.400 auf 10.800.

Efflands vierte Phase wurde mit dem Einbrechen der Agrarpreise nach dem Ersten Weltkrieg angekündigt. Der McNary–Haugen Farm Relief Bill von 1924 sollte die inländischen Agrarpreise durch Importzölle und Exportsubventionen stützen. Der Entwurf scheiterte trotz mehrfacher Anläufe, aber Elemente aus ihm wurden im Agricultural Adjustment Act (AAA) (1933) umgesetzt. Das Konzept des „fairen Preises“ wurde zentral (Doktrin der Parität). Nach dieser Auffassung soll der Paritätsindex (Verhältnis von Preisen, die Landwirte für ihre Produkte erhalten zu Preisen von Produktionsmitteln und sonstigen Gütern) über die Zeit nicht abnehmen, vereinfacht: Ein Kilogramm Weizen soll stets eine bestimmte Menge nichtlandwirtschaftlicher Güter erkaufen können. Die Doktrin der Parität blieb bis in die 1970er Jahre populär.

Agrarsubventionen seit 1930 Bearbeiten

Brachlegungen zur Beschränkung der Produktion und Erhöhung der Preise waren jahrzehntelang Bestandteil der US-Subventionspolitik (Feld im Hardin County, Ohio).

Der AAA führte das Instrument des Nonrecourse loan ein, der ein effektiver Mindestpreis ist. Landwirte können im Rahmen dieses Programms bei niedrigen Marktpreisen ein Darlehen in Anspruch nehmen. Wenn die Marktpreise wieder steigen und die Landwirte dann ihre Erzeugnisse verkaufen, würden sie das Darlehen zurückzahlen, so die Erwartung. Sollten die Marktpreise nicht ansteigen, könnten die Landwirte ohne Einbußen ihres Kreditrating auf eine Rückzahlung verzichten; die Regierung würde dann die Ernte erhalten.

Der AAA führte zudem Begrenzungen der bewirtschafteten Ackerfläche und der Tierzahlen ein, um die die Preise von Getreide, Baumwolle und Tierprodukten zu erhöhen. Ursprünglich sollte das Management für derartige Maßnahmen über eine gesonderte Besteuerung der Lebensmittelindustrie finanziert werden, was jedoch vom Obersten Gerichtshof 1936 als verfassungswidrig erklärt wurde. Stattdessen kamen Zahlungen an Landwirte zum Einsatz, die an das Anpflanzen von Leguminosen und Gründüngung gebunden waren, um so die Produktionsmenge von Getreide und Reihenkulturen zu verringern und ihre Preise zu erhöhen. In den 1960er Jahren waren diese Stilllegungs- und Bodenschutzprogramme bereits ein etablierter Bestandteil der US-Agrarpolitik. Landwirte mussten Teile ihrer Flächen aus der Produktion nehmen, um die Preis- und Einkommensstützungsprogramme der Regierung in Anspruch zu nehmen. Der Versuch, Produktionsmengen und Preise über derartige Stilllegungen zu steuern, erwies sich jedoch nicht als sehr effektiv, da Landwirte vor allem marginale Flächen brachlegten und die restlichen Flächen intensiver bewirtschafteten. Eine Reduktion von 10 % der Ackerfläche führte so nur zu einem Rückgang der Produktionsmenge von 2–3 %.

1954 wurde mit dem Public Law 480 (Food for Peace) auch erstmals die Nachfrage nach Agrarprodukten systematisch stimuliert. Public Law 480 exportiert Nahrungsmittelüberschüsse (die sich oft über die Darlehensprogramme angesammelt haben) in Entwicklungsländer zu subventionierten Preisen oder als Nahrungsmittelhilfe in Krisenfällen. Das Food Stamp Program zur Unterstützung armer inländischer Konsumenten wurde nach einer früheren Instanz (1939–1943) im Jahr 1964 permanent.

Nahrungsmittelhilfe im In- und Ausland unterstützt nicht nur arme Konsumenten, sondern auch US-Landwirte, da sie die Nachfrage stimuliert (Food Stamps von 1939).

Exportmärkte nahmen eine zunehmende Bedeutung bei der Beseitigung von Überschüssen bei konstantzuhaltenen Preisen ein. Um diese Exporte aufrechtzuerhalten, konnten die Darlehen nicht länger paritär bleiben, da die Weltmarktpreise deutlich unter den inländischen lagen. Die Darlehen konnten zwar saisonale Schwankungen ausgleichen, aber nicht mehr die Einkommen stützen. 1973 wurden daher die Loan Deficiency Payments eingeführt. Diese waren mit niedrigeren Darlehen verbunden. Die Höhe der Deficiency Payments richtete sich nach dem Vergleich eines festgesetzten Mindestpreises mit dem Marktpreis. Dieser Preisunterschied wurde mit einer kompliziert ermittelten Produktionsmenge multipliziert, dessen Produkt die Landwirte als Zahlung erhielten (zusätzlich zu den Darlehen, falls die Marktpreise unter den darin festgelegten Preisen lagen). Somit konnten niedrige Marktpreise vorherrschen, die landwirtschaftlichen Einkommen aber gleichzeitig hochgehalten werden. In dem Ausmaß, in dem die Mindestpreise eine höhere Produktionsmenge bewirkten, stellte dieses Instrument eine Subvention von Steuerzahlern an Produzenten und Konsumenten dar.

Darlehen, deficiency payments, Flächenbeschränkungen und Nachfragestimulierungen blieben bis zum Farm bill 1996 in Kraft, wenngleich sie in der Zwischenzeit mehrfach variiert wurden. In den 1990er Jahren kam es zu Reformversuchen aufgrund von Bedenken, dass die Agrarpolitik die Produktionsentscheidungen von Landwirten deutlich verzerrte. 1996 wurden daher die Produktionsbeschränkungprogramme ausgesetzt und die deficiency payments mit entkoppelten Direktzahlungen ersetzt, die später auslaufen sollten.

Die Agrarpreise waren zur Zeit der Beschließung des Farm Bill 1996 relativ hoch, nahmen jedoch aufgrund von darauf folgenden Produktionssteigerungen wieder ab. Im Farm Bill 2002 wurden daher einige Beschlüsse von 1996 revidiert. Die entkoppelten Direktzahlungen wurden nicht reduziert und stattdessen permanent gemacht. Darlehen mit höheren Mindestpreisen sowie Counter-cyclical payments (CCP) wurden eingeführt, die den 1996 abgeschafften loan deficiency payments ähnelten. Der Farm Bill 2002 erntete viel Kritik. So wurde argumentiert, dass die Subventionen vor allem großen Betriebe, nicht aber kleineren Familienbetrieben zugutekommen würden. Andere meinten, dass die darin beschlossenen Subventionen zu Überschüssen und niedrigen Preisen führen würden, die Produzenten in Entwicklungsländern schaden würden, und dass der Fokus auf Agrarprodukte breitere ländliche Entwicklung und Naturschutz vernachlässigen würde.

Der Farm Bill 2008 enthielt nur geringfügige Änderungen gegenüber dem von 2002. Aus Reihen von Kritikern kam der Vorschlag einer Begrenzung der von einem Betrieb maximal beanspruchbaren Subventionen (nach Angaben der Environmental Working Group erhielten die 20 größten Betriebe 2005 jeweils mehr als 1,5 Mio. US$ an Zahlungen). Während Präsident Bush niedrigere Maximalbeträge forderte, traten Kongressabgeordnete für deutlich höhere ein. Die Darlehensprogramme, Direktzahlungen und CCP wurden alle mit minimalen Änderungen fortgesetzt. Landwirte konnten wählen zwischen CCP und einem neuen, auf Einkommen basierenden Programm. Dieses neue Programm gewährt Landwirten Zahlungen, wenn ihr Einkommen unter einen historischen Durchschnitt sinkt. Erstmals wurde auch der Gartenbau subventioniert. Eine verpflichtende Herkunftsbezeichnung und eine verbesserte Überwachung von Produktionsverträgen wurde im Viehsektor eingeführt. Direktzahlungen werden auch gewährt, wenn die Marktpreise über einem Niveau liegen, das loan deficiency payments oder CCP auslösen würde. Die öffentliche Debatte um den Farm Bill 2008 enthielt neben Vorschlägen zur Begrenzung von Zahlungen auch Vorschläge zur Ausweitung des Food Stamp Program und anderer Ernährungsprogramme, zur Erhöhung der Förderung der ländlichen Entwicklung und zum Ersetzen der traditionellen Gütersubventionen durch Einkommensversicherung. Laut World Public Opinion (2007) bevorzugen die meisten US-Bürger in landwirtschaftlich und nicht landwirtschaftlich geprägten Bundesstaaten eine Unterstützung für kleine Landwirte in Krisensituationen, aber keine Unterstützung für große Betriebe oder eine Unterstützung auf permanenter Basis.

Auswirkungen Bearbeiten

Die US-Baumwollsubventionen schaden Baumwollproduzenten in Entwicklungsländern wie Mali (2002).

Die Auswirkungen der US-Agrarsubventionen im Gesamten wurden bisher nicht mithilfe Allgemeiner Gleichgewichtsmodelle geschätzt. Dennoch gibt es Studien über die Effekte einzelner Programme. Beghin u. a.(2003) kommen zu dem Ergebnis, dass der Weltmarktpreis von Zucker 13 % höher liegen würde, wenn die Zuckersubventionen in den USA abgeschafft werden. Mehrere Studien fanden ähnliche Preiseffekte durch die US-Baumwollsubventionen, wenngleich eine Studie auch einen geringeren Effekt ergab. Es gibt auch Hinweise, dass niedrigere Baumwollpreise in westafrikanischen Baumwollexportländern wie Benin und Mali die Einkommen von Produzenten senken und die ländliche Armut erhöhen. Abgesehen von Zucker und Baumwolle haben die Agrarsubventionen der USA mehreren Untersuchungen zufolge geringere Auswirkungen auf die Weltmarktpreise als die Agrarsubventionen der EU und Japans. Dies liegt daran, dass die USA im Rahmen ihrer Subventionen weniger auf Handelsbarrieren zurückgreifen als etwa die EU und Japan.

Neben diesen Auswirkungen auf den Weltmarkt haben die US-Agrarsubventionen auch Auswirkungen in den USA. Die ursprüngliche Rechtfertigung der Subventionen, die relativ niedrigen landwirtschaftlichen Einkommen, sind dabei nicht mehr gegeben. Mittlerweile liegt das Medianeinkommen eines landwirtschaftlichen Haushalts über dem eines nichtlandwirtschaftlichen. 72 % der landwirtschaftlichen Haushalte (definiert als mit einem landwirtschaftlichen Umsatz von mehr als 1000 US$) hatten 2004 ein Einkommen über dem nichtlandwirtschaftlichen Median. 16 % aller landwirtschaftlichen Haushalte erhielten im selben Jahr 73 % der staatlichen Einkommenstransfers. Key und Roberts (2007) fanden heraus, dass die Agrargütersubventionen – neben anderen Faktoren wie technologischem Fortschritt – einen Beitrag zum Wachstum der durchschnittlichen Betriebsgröße geleistet haben. Zu den Auswirkungen der Subventionen auf Einkommen gibt es widersprüchliche Ergebnisse. Dazu gehört auch, dass Subventionen den Wert von Boden steigern, was Landbesitzern eher nützt als pachtenden Bewirtschaftern. Einige Instrumente (z. B. loan deficiency payments) senken die Agrarpreise, andere (z. B. Zucker- und Milchprogramme) erhöhen sie, so dass laut Pasour und Rucker (2005) auch der Effekt auf die Konsumentenpreise nicht eindeutig ist. Steuerzahlern bereiteten die staatlichen Zahlungen an Produzenten 2006 hingegen Kosten von 24 Mrd. US$ (weniger als 1 % der gesamten Staatsausgaben). Zudem ergeben sich Effizienzverluste aus den marktverzerrenden Effekten der Subventionen. Das Government Accountability Office schätzte den Effekt der Zuckersubventionen auf Einkommenszuwächse von 1,05 Mrd. US$ für Produzenten und Kosten von 1,94 Mrd. für Konsumenten im Jahr 1998. Durch direkte Einkommenstransfers anstelle der Zuckermarktpolitik ließen sich bei gleichen Einkommenseffekten für Produzenten demzufolge 890 Mio. US$ sparen. Babcock und Hart (2005) empfehlen, die unterschiedlichen Subventionsinstrumente durch eine Einkommensversicherung zu ersetzen, da dies bei gleichem Effekt auf die Produzenteneinkommen erhebliche Kosten einsparen würde.

Einige Kommentatoren haben die Agrarsubventionen in einem Zusammenhang gebracht mit Fettleibigkeit. Nach dieser Theorie führen Subventionen an Landwirte zu höherem Konsum von dickmachenden Lebensmitteln, indem sie die Produktion dieser Lebensmittel befördern und ihre Preise senken. Laut einer zusammenfassenden Analyse von Alston et al. (2008) haben die Subventionen jedoch nur sehr beschränkte Effekte auf die Preise von Zucker, Stärke und Fett im Vergleich zu etwa Obst und Gemüse. Kleine relative Preisänderungen bei Agrargütern würden zweitens noch geringere Änderungen bei Verbraucherpreisen bedeuten. Drittens ist der Lebensmittelkonsum relativ preisunelastisch. Die Preise von Lebensmitteln wie Zucker, Milchprodukten, Orangensaft, und Rindfleisch werden in den USA zudem durch Handelsbarrieren gestützt, und nicht gesenkt. Internationale Vergleiche zeigen, dass die Länder mit den höchsten Agrarsubventionen relativ niedrige Fettleibigkeitsraten haben. Subventionen für die Agrarforschung können hingegen signifikante Effekte auf relative Preise haben. Sie verfügen damit über das Potential, die Fettleibigkeitsraten zu beeinflussen, sind aber ein sehr stumpfes Instrument zur Bekämpfung der Fettleibigkeit.

Neue Politische Ökonomie Bearbeiten

Im US-amerikanischen Senat sind Landwirte überrepräsentiert. Als kleine Gruppen mit starken Interessen können sie zudem effektiven Lobbyismus betreiben.

Wissenschaftler haben angesichts kostspieliger und verzerrender Subventionen, die tendenziell eher größeren Betrieben zugutekommen und deren ursprüngliche Rechtfertigung (landwirtschaftlicher Einkommensnachteil) nicht mehr gegeben ist, mögliche Gründe für die Fortsetzung dieser Politik untersucht. Für Pasour und Rucker (2005) sind einige Elemente des politischen Systems der USA mitverantwortlich. Im Senat sind die Bundesstaaten gleich repräsentiert, was eine Überrepräsentierung von Staaten mit kleiner Bevölkerungszahl und großem Agrarsektor bedeutet. Laut Olson (1971) fällt es relativ kleinen Gruppen mit starken Interessen leichter, das Trittbrettfahrerproblem des kollektiven Handelns zu lösen. Mit der Abnahme der Zahl der Betriebe habe sich die politische Organisiertheit der Gruppe weiter verbessert. Die Gruppen der Steuerzahler und Konsumenten sind hingegen deutlich größer und schlechter organisiert. Zudem entfallen auf den einzelnen Konsumenten bzw. Steuerzahler erheblich geringere Kosten durch Subventionen, als dem einzelnen Landwirt aus denselben zugutekommt. Dieser Sicht zufolge sind die fortgesetzten Agrarsubventionen Ergebnis eines erfolgreichen Lobbyismus.

Lobbyismus allein kann jedoch nicht erklären, warum die ineffizienten Handelsbarrieren und Markteingriffe bisher nicht durch direkte Einkommenstransfers ersetzt wurden. Als Vorsitzender des Council of Economic Advisers schlug Stiglitz in den 1990er Jahren vor, das Milchprogramm (welches auf Mengenbeschränkungen basiert) durch ein System von Direktzahlungen zu ersetzen, das die Einkommensgewinne von Milchproduzenten nicht reduzieren aber dafür die Verbraucherpreise senken würde. Der Vorschlag wurde von den Milchproduzenten nicht akzeptiert. Ein möglicher Grund ist, dass Direktzahlungen sichtbarer und somit politisch schwerer zu rechtfertigen sind.

Grossman und Helpman veröffentlichten 1994 ein theoretisches Modell, das die politische Bevorzugung von Handelsbarrieren zur Unterstützung einer kleinen Gruppe auf Kosten der breiten Mehrheit erklären kann. In diesem Modell versuchen Politiker, die erhaltenen Spendengelder zu maximieren sowie wiedergewählt zu werden. Produzenten versuchen, durch Spenden politische Maßnahmen zum Schutz vor ausländischer Konkurrenz zu bewirken. Das Modell wurde in mehreren empirischen Studien erfolgreich getestet. Während Pinelopi Goldberg und Giovanni Maggi (1999) einen relativ großen Einfluss von Wählern fanden, kamen Lopez (2001) sowie Gawande und Hoekman (2006) zu dem Ergebnis, dass der Einfluss von Spenden deutlich größer ist. Lopez schätzte, dass ein US$ an Spendengeldern 2.000 US$ an Subventionen bewirkt. Gawande und Hoekman schließen, dass sich die etablierte US-Agrarpolitik nur schwer ändern lässt.

Europäische Union Bearbeiten

Agrarsubventionen in der EU (Mrd. €)
1986 1995 2007
Agrarproduktion 212,8 232,2 318,8
PSE 95,0 96,9 98,1
PSE/landwirtschaftliche Einkommen (%) 42,0 36,0 26,0
Marktpreisunterstützung im PSE 83,5 56,6 35,4
GSSE 9,0 5,8 11,9
Marketingunterstützung im GSSE 1,6 1,8 3,1
CSE −72,8 −50,5 −33,5
TSE 108,1 106,8 112,0
TSE von Konsumenten 85,8 57,8 37,0
TSE von Steuerzahlern 24,5 50,6 76,7
Staatseinnahmen −2,2 −1,6 −1,8

2007 betrug der TSE in der EU 112 Mrd. € und hat sich damit gegenüber 1986 kaum geändert, wenngleich in diesem Zeitraum weitere Staaten der EU beigetreten sind. Vom TSE entfielen knapp 100 Mrd. auf den PSE. Der Anteil des PSE an den landwirtschaftlichen Einkommen lag 2007 bei 26 %. Aufgrund von Reformen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) ist der Anteil der Marktpreisunterstützung am PSE in den letzten Jahrzehnten deutlich zurückgegangen; 1986 betrug er 88 %, 2007 36 %. Aus denselben Gründen hat der Beitrag von Steuerzahlern zu den Subventionen gegenüber den 1980er Jahren deutlich zugenommen und der von Konsumenten deutlich abgenommen. Der CSE ist im Vergleich zu den USA auch deswegen stark negativ, weil die EU keine Programme zur Unterstützung von Konsumenten ähnlich dem Food Stamp Program hat.

Geschichte Bearbeiten

Als Ende des 19. Jahrhunderts Agrarexporte aus Nord- und Südamerika sowie Australien und Neuseeland den Weltmarkt erreichten, sah sich die europäische Landwirtschaft einer starken Konkurrenz aus diesen Ländern ausgesetzt. Da Land in diesen Exportländern weniger knapp als in Europa war, konnte dort billiger Getreide produziert werden. Teilweise kam es zu Anpassungsreaktionen europäischer Produzenten, wie dem Umschwenken auf arbeitsintensivere Güter (Obst und Gemüse, tierische Produkte) in England, Dänemark und den Niederlanden, hauptsächlich reagierten die Europäer jedoch mit der Errichtung von Handelsbarrieren. Diese protektionistische Politik etablierte sich durch die Weltwirtschaftskrise und den Zweiten Weltkrieg.

In der Bundesrepublik wurden im Rahmen des Grünen Planes im Jahre 1954 umfassende Agrarsubventionen beschlossen. Siehe auch Butterberg

Agrarsubventionen seit 1962 Bearbeiten

Die sechs Gründungsmitglieder der Europäischen Gemeinschaften einigten sich mit Unterzeichnung der Römischen Verträge 1957 auf die Vergemeinschaftung der Landwirtschaftspolitik, die 1962 in Kraft trat.

Die erste Phase der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) von 1962 bis 1992 war gekennzeichnet durch Preisstützungen, die mithilfe von Interventionspreisen, Importabschöpfungen und Exporterstattungen durchgesetzt wurden. Diese Politikmaßnahmen verursachten Überschussproduktion und hohe Kosten. Die MacSharry-Reform (1992) änderte die GAP erheblich und ersetzte viele Preisstützungen mit Direktzahlungen. Diese Schritte wurden daneben mit der Uruguay-Runde motiviert, wenngleich der Protektionismus weiterhin hoch blieb. Die Agenda 2000 (1999) und die Halbzeitbewertung (2003) wandelten weiter Marktpreisstützungen in entkoppelte Direktzahlungen um. Die Halbzeitbewertung erlaubte den Mitgliedsstaaten zudem mehr Spielraum bei der Umsetzung als vorherige Reformen.

Auswirkungen Bearbeiten

Der Zuckerrübenanbau in der EU wäre von Reformen negativ betroffen, da sich Zucker effizienter aus Zuckerrohr gewinnen lässt (Bild aus der Westflandern, 2010).

Die GAP schadet vor allem Produzenten in einigen Exportländern. Zu Beginn der GAP kamen 72 % der in EU-Staaten importierten Nahrungsmittel von außerhalb der EU (vor allem Kanada, USA, Australien und Neuseeland); 2006 waren es aufgrund der GAP 18,2 %. Anfang der 1960er Jahre importierten die EU-15 mehr Getreide, Ölsaaten, Zucker und tierische Produkte als sie exportierten. In den 1980er Jahren war die EU Nettoexporteur dieser Güter mit Ausnahme von Ölsaaten, die die GAP vom Protektionismus ausnahm. Damit haben vor allem kanadische, US-amerikanische, australische und neuseeländische Produzenten durch die EU-Agrarsubventionen Einbußen verzeichnet.

Produzenten in Entwicklungsländern waren weniger von der GAP betroffen als Produzenten in Kanada, den USA, Australien und Neuseeland und haben teilweise von ihr profitiert. Produzenten in AKP-Staaten haben durch bevorzugte Handelsabkommen meist nur wenig profitiert, aber der Nutzen für einige Zuckerexporteure war deutlich. Die GAP brachte auch indirekten Nutzen für einige Entwicklungsländer, da sie zwar Handelsbarrieren für die Einfuhr von Getreide errichtete, nicht aber beispielsweise für Ölfrüchte, Maniokmehl und Nebenprodukte wie Maisgluten. Diese Produkte ersetzten einen Teil der durch die Handelsbarrieren der EU verteuerten Getreide in der Tierfütterung. Davon profitierten Produzenten dieser Güter in Entwicklungsländern wie Indonesien und Thailand.

Winters (2005) schätzt, dass die komplette Eliminierung der EU-Agrarsubventionen relativ geringe Preiseffekte hätte. Produzenten in einigen Entwicklungsländern würden von einer Eliminierung der GAP profitieren, steigende Nahrungsmittelpreise würden in anderen Entwicklungsländern hingegen Konsumenten schaden. Anderen Analysen zufolge würden die Effekte auf globale Produktion und Preise ebenfalls gering sein.

Innerhalb der EU sind die Auswirkungen der GAP am signifikantesten. Anderson u. a.(2006) schätzten, dass eine komplette Eliminierung der globalen Agrarsubventionen zu einem Rückgang der landwirtschaftlichen Produktion in der EU um 12,3 % bis 2015 führen würde. Auch würden Beschäftigung in der Landwirtschaft und Landpreise zurückgehen. Laut Berghin und Aksoy (2003) würde der Abbau der Handelsbarrieren vor allem Produzenten von Baumwolle, Milchprodukten und Zucker schaden, während die Konsumenten von Zucker und Milchprodukten profitieren würden. Ähnliche Nutzenverschiebungen würde sich bei Getreide, Ölsaaten und Rindfleisch ergeben, wenngleich die Stärke der Effekte geringer wäre. Laut der meisten Analysen würden die Gewinne von Konsumenten größer sein als die Verluste von Produzenten.

Kritik Bearbeiten

Von den Milliarden an Agrarsubventionen in der EU profitieren Stand 2021 auch Spekulanten, Multinationale Nahrungsmittelunternehmen und Großgrundbesitzer bzw. solche, die zwar Land besitzen, es aber selten aktiv bewirtschaften.

Neue Politische Ökonomie Bearbeiten

Dass die EU-Agrarsubventionen trotz sozialer Kosten bestehen, wird zum Teil durch Lobbyismus seitens der Produzenten erklärt. Mehrere Analysen haben den politischen Prozess auf zwei aufeinanderfolgenden Ebenen charakterisiert. Zunächst wird eine Politikrichtung auf nationaler Ebene bestimmt, die dann auf der europäischen Ebene vertreten wird. Auf europäischer Ebene erfolgen Einigungen meist auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner (also den kleinsten Reformschritten). Dies zeigte sich bereits zu Beginn der GAP. Henning (2004) argumentiert, dass der Rat für Landwirtschaft und Fischerei stets eher protektionistisch entscheidet, da jeder Minister ein Vetorecht hat. Weniger protektionistisch eingestellte Minister würden protektionistischere Vorschlägen nicht ablehnen, da Protektionismus den politischen Rückhalt der Produzenten im eigenen Land sichert.

Japan und Korea Bearbeiten

Mit dem Argument der Ernährungssouveränität protestieren japanische Bauern gegen einen Abbau von Einfuhrschranken während der WTO-Ministerkonferenz 2005 in Hongkong. Japans Agrarhandelsbarrieren gehören zu den größten der OECD.
Agrarsubventionen in Japan (Mrd. Yen)
1986 1995 2007
Agrarproduktion 11.171 10.388 8.504
PSE 7.726 6.841 4.149
PSE/landwirtschaftliche Einkommen (%) 65 62 45
Marktpreisunterstützung im PSE 6.973 6.228 3.533
GSSE 1.164 2.314 1.187
Infrastruktur im GSSE 1.004 2.085 981
CSE −9.013 −8.778 −4.642
TSE 8.877 9.182 5.338
TSE von Konsumenten 9.028 8.801 4.646
TSE von Steuerzahlern 2.171 3.045 1.806
Staatseinnahmen −2.322 −2.664 −1.114

Japans und Koreas Agrarsubventionen bestehen in erster Linie aus Handelsbarrieren, vor allem bei Reis. Der Reispreis in Japan und Korea betrug 2007 das mehr als Dreifache des Weltmarktpreises, 2000 das über Sechsfache. Zugleich war Japan 2007 der größte Nettoimporteur von Agrarerzeugnissen.

Reis hat eine wichtige kulturelle Bedeutung. Laut Ohnuki-Tierney (2004) halten Japaner Reis für eine zentrale Grundlage der japanischen Zivilisation und für ein Symbol von Schönheit, Frieden, die menschliche Seele und das Göttliche. Zudem wird Selbstversorgung als wichtiges Element der Ernährungssicherheit gesehen. Viele japanische und koreanische Analysten sehen in einem niedrigen oder sinkenden Selbstversorgungsgrad ein Risiko. Kako (2000) fürchtet, dass Japan und Korea bei militärischen, politischen und wirtschaftlichen Konflikten Nahrungsmittelkrisen erfahren könnten. Eine feindliche Macht könnte aufgrund der geographischen Lage relativ leicht den Import von Nahrungsmitteln blockieren.

Reis machte 2007 36 % der Marktpreisstützung und 30 % des PSE in Japan aus. In Korea lagen die Anteil bei 26 % bzw. 24 %. Neben Reis werden tierische Produkte, andere Getreide, Ölsaaten sowie Obst und Gemüse subventioniert. In den 1970er Jahren kam es zu einem Handelsstreit zwischen den USA und Japan über japanische Einfuhrbeschränkungen. Die USA reichten schließlich Beschwerde ein. Ende der 1980er Jahre wurden diese als Verstöße gegen das GATT anerkannt und Japan reduzierte seine Barrieren bei einigen Agrarprodukten deutlich. Als Resultat nahmen die japanischen Rindfleischimporte zwischen 1988 und 1996 um 130 % zu, bei Milch, Tomaten- und Apfelsaft kam es zu noch höheren Zunahmen. Auch Korea senkte seine erheblichen Importbarrieren in den 1980er Jahren deutlich. Bei Reis erhielten beide Länder de facto Importverbote aufrecht, bis sie mit dem Agreement on Agriculture einen gewissen Marktzugang (jeweils unter 10 %) zugestanden.

Marktpreisstützung nimmt einen Anteil am PSE zwischen 85 % und 100 % in beiden Ländern ein. Die Kosten werden in erster Linie von Konsumenten und nicht von Steuerzahlern getragen. Der Anteil des GSSE am TSE war 2007 mit 22 % (Japan) und 15 % (Korea) relativ gering aus. Japans PSE ist seit den 1980er Jahren gesunken, Koreas nahm in den 1980er und 1990er Jahren hingegen stark zu.

Australien und Neuseeland Bearbeiten

Agrarsubventionen in Neuseeland (Mio. NZ$)
1986 1995 2007
Agrarproduktion 6.322 9.215 15.683
PSE 1.511 142 112
PSE/landwirtschaftliche Einkommen (%) 20 2 1
Marktpreisunterstützung im PSE 130 84 51
GSSE 230 150 267
Forschung und Entwicklung im GSSE 108 108 92
CSE −139 −75 −55
TSE 1.741 292 379
TSE von Konsumenten 139 75 55
TSE von Steuerzahlern 1,611 217 329
Staatseinnahmen −10 0 −4

Australien und Neuseeland haben ihre Agrarsubventionen seit den 1980er Jahren nahezu komplett eliminiert und haben heute die geringsten Subventionen aller OECD-Staaten. Die Reformen haben zu Einkommenzuwächsen, erhöhter Produktivität und geringeren Risiken von Landwirten geführt. Beide Länder verfügen über komparative Kostenvorteile bei Milchprodukten, Rind- und Lammfleisch, Wolle und Weizen.

Historisch gesehen hatten beide Länder eine enge Bindung zum Vereinigten Königreich, welches früher den überwiegenden Anteil der Agrarexporte auffing. 1940 kaufte Großbritannien 90 % der neuseeländischen Güterexporte. Mit dem Eintritt Großbritanniens in die Europäische Gemeinschaft begannen sich die engen Handelsbindungen abzuschwächen. 2006 betrug Großbritanniens Anteil an den neuseeländischen Agrarexporten 6 %. In der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts begannen Australien und Neuseeland neue Märkte in Asien und Nordamerika zu erschließen. 2006 gingen 33 % der australischen Güterexporte in die Volksrepublik China und nach Japan.

Ein australischer Landwirt erhält im Durchschnitt weniger als 5 % seines Einkommens aus Subventionen (Bodenbearbeitung im Westaustralischen Weizengürtel).

Aufgrund der großen Bedeutung von Agrarexporten in beiden Ländern zielte ihre Agrarpolitik traditionellerweise auf Effizienz und Wettbewerbsfähigkeit sowie auf Einkommensstabilität bei schwankenden Weltmarktpreisen ab. Vor den Reformen in den 1970er und 1980er Jahren war die Landwirtschaft in beiden Ländern stark reguliert. Einer Analyse von Anderson u. a.(2007) zufolge war das geringe Wirtschaftswachstum Australiens in der Nachkriegszeit teilweise ein Resultat der Benachteiligung des exportorientierten Agrarsektors gegenüber dem Industriesektor. Neuseeland begann mit einer protektionistischen Agrarpolitik in den 1930er Jahren, die zu stark verzerrten Input- und Produktmärkten führten. Beide Länder machten erheblichen Gebrauch von Vermarktungsverbänden (Marketing Boards). Diese in staatlicher Hand befindlichen Organisationen sind legale Monopole zur Stabilisierung von Einnahmen bei schwankenden Preisen. Sie wurden in den 1920er und 1930er Jahren in Australien und Neuseeland gegründet und kontrollierten lange Zeit den Handel mit Milchprodukten, Wolle, Lamm- und Rindfleisch sowie Weizen. Beispielsweise erhielt das Australian Wheat Board (AWB) 1939 das Recht, die gesamte australische Weizenernte aufzukaufen und zu vermarkten. Das AWB legte die Ankaufpreise auf Basis von Produktionskostenschätzungen fest und sparte eventuelle Gewinne zur Stützung der Preise in Jahren mit niedrigen Weltmarktpreisen.

Die australischen Reformen begann in den 1970er Jahren und gingen schrittweise voran. 1989 wurde die Binnenvermarktung von Weizen privatisiert (nicht jedoch Exporte) und 1999 wurde das AWB privatisiert. Die Reform des Milchsektors begann 1986. 2000 endete die Milchpreisstützung. Um die Restrukturierung abzufedern, erhielten Milchproduzenten finanzielle Unterstützung. 2007 machten entkoppelte Direktzahlungen etwa die Hälfte der Direktzahlungen aus, Marktpreisunterstützung gab es keine.

In Neuseeland geschahen die Reformen sehr abrupt nach der Wirtschaftskrise von 1984. Inputsubventionen und Preisstützungen wurden eliminiert, wenngleich einige der staatlichen Exportorganisationen zunächst bestehen blieben. Heute sind nur noch die Exporte von Milchprodukten und Kiwifrüchten reguliert. Der Hauptteil des TSE in Neuseeland besteht aus GSSE, hier vor allem Agrarforschung, Inspektion und Infrastruktur.

Auswirkungen der Reformen Bearbeiten

Neuseelands Reformen führten zu einer Zunahme der Rinderhaltung und einem Rückgang der Schafhaltung (Rinder in Taranaki, 2009).

Die erheblichen Senkungen der Agrarsubventionen hatten einen Strukturwandel der Landwirtschaft in Australien und Neuseeland zur Folge. Ressourcen wanderten von weniger wettbewerbsfähigen Produktionszweigen in solche mit komparativen Kostenvorteilen. Die Zahl der australischen Milchbetriebe ging zurück, die durchschnittliche Betriebsgröße wuchs, die Betreiber diversifizierten ihre Einkommensquellen, und Produktivitätssteigerungen führten zu einem Anstieg der Milchleistung pro Kuh von fast 50 %. In Neuseeland nahm die Schafproduktion zugunsten der Rinder- und Milchproduktion ab. Die Exporte von Wolle und Schaffleisch sanken und nahmen bei allen anderen Exportgütern -teilweise stark- zu.

McCorriston und MacLaren (2007) argumentieren, dass die Reformen des australischen Weizenmarkts unvollständig waren und deswegen nicht die Wettbewerbsfähigkeit der australischen Weizenproduktion erhöht oder sozialen Nutzen gebracht haben. Insgesamt sehen die meisten Wissenschaftler einen positiven Gesamtnutzen der Reformen in beiden Ländern. Einige Landwirte mussten die Landwirtschaft aufgeben, aber die Überbliebenen haben deutliche Produktivitätssteigerungen erreicht und gleichzeitig negative Umweltfolgen reduziert, da weniger chemische Produktionsmittel eingesetzt wurden und die Bewirtschaftung marginaler Flächen zurückging. In Neuseeland nahm die Zahl der Betriebe zu, und es kamen neue Produktionszweige auf, die Marktnischen nutzen, wie die landwirtschaftliche Wildhaltung von Hirschen, Straußen und Emus, die Produktion von Zierpflanzen, frischem Obst, Wein und Oliven. So hat sich die Weinproduktion der beiden Länder seit den 1970er Jahren mehr als verdreifacht.

Agrarsubventionen in Entwicklungsländern Bearbeiten

Viele Entwicklungsländer subventionieren Importe und besteuern Exporte, um die Lebensmittelpreise niedrig zu halten. Hier protestieren argentinische Landwirte gegen eine Erhöhung von Exportsteuern (2008).

In Entwicklungsländern liegt der Fokus der Agrarpolitik traditionell auf einer Subventionierung der Lebensmittelpreise. Bei hohen Preisen drohen insbesondere in den Städten Unruhen. Nahrungsmittelexportierende Entwicklungsländer (z. B. Argentinien, Brasilien, Thailand und Indonesien) haben im Hinblick auf das Ziel niedriger Preise Exportbeschränkungen eingesetzt. Nahrungsmittelimportierende Entwicklungsländer (z. B. Algerien, Ägypten, Namibia, Mosambik, Bolivien und Haiti) greifen zu Importsubventionen, Überbewertung und Nahrungsmittelhilfe. Viele dieser Politikmaßnahmen führen zu Ineffizienzen und senken die Einkommen von einheimischen Landwirten. Der Weltentwicklungsbericht 1986 stellte bereits fest, dass arme Länder tendenziell das Gegenteil von reichen Ländern tun: Sie besteuern die Landwirtschaft, fördern Importe und bremsen Exporte. Mit fortschreitender wirtschaftlicher Entwicklung bauen Entwicklungsländer diese Besteuerung ab und beginnen die Landwirtschaft zu subventionieren. In Brasilien erreichte dieser Prozess seinen Wendepunkt im Jahr 2000, als das PSE erstmals positiv wurde.

Einige Schwellenländer wie China sind von einer Besteuerung zu einer Subventionierung der Landwirtschaft übergegangen (Felder bei Peking).

Überbewertungen machen Importe günstiger und Exporte für andere Länder teurer. Überbewertungen führen zu einem nicht nachhaltigen Ungleichgewicht und haben in den 1980er und 1990er Jahren in vielen Entwicklungsländern zu Finanzkrisen geführt. Neben Überbewertungen trug die Nahrungsmittelhilfe aus Industrieländern zu niedrigen Agrarpreisen in Entwicklungsländern bei. Einige Länder (z. B. Tunesien) setzten außerdem Importsubventionen ein. Die Importsubstituierende Industrialisierung verstärkte die Benachteiligung der heimischen Landwirtschaft. Nicht zuletzt wurden Landwirte in vielen Entwicklungsländern stark besteuert, vor allem durch Exportsteuern auf Nahrungsmittel (z. B. in Thailand oder Argentinien). Diesem Zweck dienen auch staatliche Vermarktungsorganisationen für Exportgüter wie Bananen, Kaffee, Tee, Kakao oder Palmöl. Auf der anderen Seite versuchten die Regierungen vieler Entwicklungsländer, die heimische Agrarproduktion anzukurbeln. Da die Güterpreise stark nach unten verzerrt waren, bedienten sich Staaten der Subventionierung von Inputs wie Bewässerung, Dünger und Krediten. In den 1980er Jahren waren Düngersubventionen von 30 % bis 90 % des Preises in Entwicklungsländern üblich. Diese Subventionen haben nicht nur die Staatsbudgets belastet, sondern auch zur Übernutzung chemischer Inputs und ungeeigneter Technologien sowie der ineffizienten Nutzung knapper Ressourcen geführt.

In den 1980er Jahren begann im Rahmen der Strukturanpassungsprogramme eine Reform der Besteuerung der Landwirtschaft vieler Entwicklungsländer. Der Weltentwicklungsbericht 2008 schätzt, dass die Nettobesteuerung in einer repräsentativen Gruppe nahrungsmittelimportierender Entwicklungsländer zwischen Anfang der 1980er und Anfang der 2000er um die Hälfte gekürzt wurde. Exportsteuern sanken von 46 % auf 19 %. Makroökonomische Reformen haben die Erzeugerpreise für Exporteure erhöht. Ähnliche Tendenzen sind in weniger landwirtschaftlich basierten Volkswirtschaften zu beobachten. In vielen urbanisierten Ländern (z. B. Brasilien, Mexiko, Malaysia, Ukraine) wurde Agrarbesteuerung ersetzt durch Agrarprotektionismus. Brasilien und China besteuerten die Landwirtschaft bis in die frühen 1990er, begannen aber danach, Landwirte zu subventionieren und Konsumenten zu besteuern. In Südafrika, der Türkei, der Ukraine und Russland werden Landwirte seit den 1980er Jahren subventioniert. In all diesen Ländern ist der Anteil der Subventionen am landwirtschaftlichen Einkommen mit 6–21 % relativ gering. Die Türkei, Russland und Südafrika verwenden im PSE vorrangig Handelsbarrieren, während diese in Brasilien und China weniger wichtig sind.

Wie die Regierungen von Industrieländern Anfang des 20. Jahrhunderts sieht die chinesische Führung Anfang des 21. Jahrhunderts in einem langsameren Wachstum der landwirtschaftlichen Einkommen im Vergleich zu nichtlandwirtschaftlichen ein zentrales Problem (San Nong). Zudem soll die Getreideproduktion angekurbelt werden. Laut einer Analyse von Yu und Jensen (2010) haben die jüngsten Politikänderungen bereits einen Beitrag zur Erreichung der beiden Ziele landwirtschaftliches Einkommenswachstum und Steigern der Getreideproduktion geleistet. In Zukunft könnte China unter Ausschöpfung aller der laut WTO-Regeln erlaubten Stützungsmaßnahmen beide Ziele weiterverfolgen; die Alternative einer Subventionspolitik auf Basis entkoppelter Direktzahlungen würde lediglich die Einkommen, nicht aber Produktion und Handel beeinflussen.

Agrarsubventionen in Schwellenländern, 2005 (Mio.)
Brasilien (Real) China (Yuán) Südafrika (Rand) Türkei (Lira) Russland (Rubel) Ukraine (Hrywnja)
Agrarproduktion 170.966 3.292.420 71.816 75.150 1.210.507 91.429
PSE 10.607 291.777 6.560 17.468 197.051 11.256
PSE/landwirtschaftliche Einkommen (%) 6 8 9 21 15 12
Marktpreisunterstützung im PSE 2.941 103.407 5.501 11.278 133.568 4.949
GSSE 4.878 137.021 3.857 804 28.112 3.259
Forschung und Entwicklung im GSSE 787 4.679 1.997 44 2.792 191
CSE −3.507 −128.654 −5.503 −8.340 −128.556 −6.298
TSE 15.979 428.892 10.417 18.272 225.163 14.514
TSE von Konsumenten 6.361 146.220 5.503 8.723 115.747 6.094
TSE von Steuerzahlern 10.180 302.011 5.667 9.031 107.350 9.739
Staatseinnahmen −562 −19.339 −753 517 2.066 −1.319

Indien hat die Agrarbesteuerung in den 1990er Jahren reduziert und war 2002 bereits leicht protektionistisch. Ein ähnlicher Trend von Besteuerung zu Subventionierung zeigte sich in Vietnam. In Indonesien wird die Landwirtschaft bereits seit 1990 subventioniert, ähnliche Entwicklungen waren in Malaysia zu verzeichnen. Chile liberalisierte seine Handels- und Agrarpolitik in den 1970er Jahren. Darüber hinaus besteht eine erhebliche Variation in den Gruppe der Entwicklungsländer hinsichtlich der Agrarsubventionen. Insgesamt ist die Nettobesteuerung in den letzten 30 Jahren jedoch zurückgegangen, und zwar von 28 % auf 10 % in landwirtschaftlich geprägten Volkswirtschaften und von 15 % auf 4 % in Ländern im Prozess der Urbanisierung. Urbanisierte Entwicklungsländer subventionieren im Durchschnitt mit 9 %.

Reformszenarien und Wohlfahrtsgewinne Bearbeiten

Von einer weiteren Reduzierung der Handelsbarrieren würden die Entwicklungsländer insgesamt profitieren, da Landwirte höhere Preise erzielen könnten (Reisbauern in der Halong-Bucht).

Handelsbarrieren führen zu stärkeren Verzerrungen als Direktzahlungen. Diese Erkenntnis zusammen mit den Welthandelsrunden haben dazu geführt, dass umfassende Analysen der Folgen möglicher Liberalisierungsszenarien des Agrarhandels vorliegen. Eine vollständige Handelsliberalisierung würde die größten globalen Wohlfahrtsgewinne bringen. Rosegrant und Meijer (2007) sowie Dimaran u. a.(2007) stimmen überein, dass Industrieländer auch dann große Wohlfahrtsgewinne einfahren würden, wenn lediglich die Entwicklungsländer ihre Handelspolitik liberalisieren würden, wenngleich auch die Entwicklungsländer von einem solchen Szenario profitieren würden. Umgekehrt gilt dasselbe: Wenn nur die Industrieländer ihre Handelspolitik liberalisieren würden, würden sich größere Gewinne für die Gruppe der Entwicklungsländer ergeben aber gleichzeitig – wenn auch geringere – Gewinne für die Industrieländer. Hingegen würden laut Vanzetti und Sharma (2007) die Entwicklungsländer in der Summe verlieren, wenn lediglich die Industrieländer liberalisieren, da in diesem Szenario auch die bevorzugten Handelsabkommen wegfallen. Laut dieser Studie würden die Entwicklungsländer am meisten gewinnen in einem Szenario, in dem lediglich sie ihre Handelsbarrieren abschaffen. Laut der Analyse von van der Menbrugghe und Beghin (2004) würde eine Handelsliberalisierung in einem bestimmten Land am meisten diesem Land zugutekommen. Der Nutzengewinn für die Entwicklungsländer läge demnach bei 129 Mrd. US$, wenn alle Länder liberalisieren würden, aber nur bei 10 Mrd. US$, wenn lediglich die Industrieländer liberalisieren würden. Huff u. a.(2007) zitieren mehrere Studien, die zueinander ähnlichen Ergebnissen von globalen Wohlfahrtsgewinnen durch einen Abbau der Agrarhandelsbarrieren von über 100 Mrd. kommen, die zwischen Entwicklungs- und Industrieländern ähnlich aufgeteilt sind. Untersuchungen von Anderson, Martin und van der Mensbrugghe kommen auf Wohlfahrtsgewinne von 287 Mrd. US$ im Jahr 2015 als Resultat der kompletten Abschaffung aller weltweiten Güterhandelsbarrieren, wovon 60 % auf die Agrarhandelsliberalisierung fallen. Der größte Nutzen würde sich für die Industrieländer ergeben. In Entwicklungsländern würden demnach Nettogewinne von 85 Mrd. US$ entstehen: Konsumenten würden durch höhere Preise 30 Mrd. einbüßen, Landwirte und Exporteure 115 Mrd. gewinnen.

Steuerzahler und Konsumenten in Industrieländern würden von einer Abschaffung der Agrarsubventionen profitieren (Milch in einem japanischen Supermarkt).

Wenngleich die Gruppe der Entwicklungsländer insgesamt von einer Liberalisierung des globalen Agrarhandels profitieren würden, wären die Gewinne nicht gleich verteilt. Mit einer Handelsliberalisierung würden die Preise insbesondere bei Baumwolle, Zucker und Milchprodukten steigen. Das Argument, dass Agrarsubventionen in reichen Ländern armen Konsumenten in ernährungsunsicheren Entwicklungsländern helfen, wird manchmal zur Verteidigung dieser Subventionen verwendet. Thompson, Smith und Elasri (2003) schätzen, dass eine weitere Senkung der Agrarexportsubventionen der OECD zu einem Rückgang der Kalorienverfügbarkeit von 0,1 % bis 0,3 % in ernährungsunsicheren Entwicklungsländern führen würde. Laut einer von den Autoren ebenfalls durchgeführten Simulation mithilfe eines allgemeinen Gleichgewichtsmodells würde die Ernährungssicherheit in ernährungsunsicheren Entwicklungsländern hingegen leicht ansteigen. Hertel u. a.(2006) schätzen, dass eine Agrarhandelsliberalisierung in reichen Ländern die Armut in 13 von 15 untersuchten Entwicklungsländern trotz steigender Nahrungsmittelpreise deutlich reduzieren würde. Laut den Autoren wären die einzigen Verlierer einer Liberalisierung Landwirte in reichen Ländern.

Dennoch können bei Nahrungsmittelpreissteigerungen infolge von Agrarhandelsliberalisierungen in reichen Ländern zumindest kurzfristig zu Problemen für arme Konsumenten in Entwicklungsländern führen. Auf der anderen Seite sind viele Arme in Entwicklungsländern selbst landwirtschaftliche Produzenten, die von steigenden Agrarpreisen infolge von Liberalisierungen profitieren können. Peterson (2009) weist außerdem darauf hin, dass effektivere Maßnahmen zur Armuts- und Hungerbekämpfung existieren als Agrarsubventionen in Industrieländern. Würden die OECD-Staaten ihre Ausgaben für Agrarsubventionen auf die direkte Unterstützung von nahrungsmittelunsicheren Bevölkerungsgruppen in Entwicklungsländern verwenden, hätte dies möglicherweise einen größeren armuts- und hungerreduzierenden Effekt als über die Unterstützung von Landwirten in Industrieländern.

Anders als die handels- und anreizverzerrende Unterstützung landwirtschaftlicher Einkommen in Industrieländern ist die staatliche Bereitstellung öffentlicher Güter und Bekämpfung von Marktversagen insbesondere in Entwicklungsländern häufig unzureichend. Die Autoren des Weltentwicklungsbericht 2008 forderten höhere Ausgaben für Agrarforschung, Infrastruktur, Information, Bildung und Gesundheit. Unzureichende Eigentumsrechte, Korruption, und schwache Rechtssysteme behinderten zudem die landwirtschaftliche Entwicklung.

Siehe auch Bearbeiten

Literatur Bearbeiten

Weblinks Bearbeiten

Einzelnachweise Bearbeiten

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Als Agrarsubvention wird eine Subvention zugunsten der Landwirtschaft bezeichnet Agrarsubventionen umfassen eine grosse Bandbreite von Politikinstrumenten im Agrar und Ernahrungssektor Agrarsubventionen werden teilweise mit Marktversagen gerechtfertigt zum anderen sollen sie gezielt den Interessen von bestimmten Landwirtschaftssektoren Unternehmen oder Verbrauchern dienen Agrarsubventionen konnen als staatliche Eingriffe verstanden werden welche Einkommen verbessern oder die Ausgabenseite reduzieren Zu nennen sind sie Forderung des landwirtschaftlichen Inputs Einkommenstransfers an landwirtschaftliche Flachenbesitzer monetare Kompensation in Katastrophenfallen Investitionsunterstutzungen garantierte Abnahmepreise spezifische Sektorenstutzungen z B Mutteschafpramie oder die staatliche Verbilligung von Nahrungsmitteln fur Verbraucher 1 Landwirte werden in Industrielandern deutlich starker unterstutzt als in Entwicklungslandern Die Agrarsubventionen der OECD Staaten haben dabei vielfaltige Auswirkungen auf Markte im In und Ausland Zu den wichtigsten gehort die Bevorteilung inlandischer Produzenten gegenuber potenziellen Importeuren Belastungen der Staatskasse durch direkte Beihilfen sowie auslandischer Produzenten durch Druckung der Weltmarktpreise In den letzten Jahrzehnten wurden die Agrarsubventionen unter dem Eindruck dieser Marktverzerrungen und im Rahmen der Welthandelsrunden reduziert oder an spezifische Leistungen im Umweltschutz gekoppelt In vielen Landern bleiben sie dennoch auf hohem Niveau Reformen gelten als politisch schwer durchsetzbar In Europa wird der uberwiegende Anteil der Agrarsubventionen uber die Gemeinsame Agrarpolitik der EU geregelt Eine im September 2021 veroffentlichte Studie der FAO Ernahrungs und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen UNEP Umweltprogramm der Vereinten Nationen und UNDP Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen kam unter anderem zu folgenden Ergebnissen 2 3 87 Prozent der Agrarsubventionen sind wettbewerbsverzerrend und schaden der Umwelt oder kleinen Unternehmen 470 Milliarden US Dollar der insgesamt jahrlich fliessenden 540 Milliarden US Dollar mussten anders eingesetzt werden um nachhaltig nachhaltige Landwirtschaft und fair zu sein die derzeitigen Agrarsubventionen wurden meist uber Zolle oder Fordergelder verteilt die an die Herstellung und den Anbau bestimmter Produkte geknupft seien Dies sei ineffizient verfalsche die Preise schade der Gesundheit zerstore die Umwelt und fuhre zu Chancenungleichheit bauerliche Kleinbetriebe werden benachteiligt grosse Agrarkonzerne bevorzugt Die Landwirtschaft sei einer der Hauptverursacher der globalen Erwarmung und leidet unter deren Folgen Die Klimaziele des Pariser Abkommens 2015 seien mit dem derzeitigen Subventionierungs System nicht zu erreichen Laut der Studie sollten wohlhabende Staaten ihre Subventionen fur ihre Fleisch und Milchindustrie reformieren und arme Staaten ihre Subventionen fur Pestizide fur Dunger und fur den Anbau von Monokulturen Agrarsubventionen sind nicht per se problematisch Problematisch sind viel mehr die oftmals dahinter stehenden Ziele und Werte Diese betrachten eine globalisierte von lokalen Ressourcen entkoppelte und auf Konkurrenz basierte Landwirtschaft oft nicht als Ursache von Fehlentwicklungen Schliesslich sind Fordergelder auch nur eines von mehreren politischen Steuerungsinstrumenten die im Idealfall aber weniger in der Praxis aufeinander abgestimmt sind 4 Inhaltsverzeichnis 1 Agrarsubventionen in Industrielandern 1 1 Allgemeines und Uberblick 1 1 1 Ziele und Instrumente 1 1 2 Umfang 1 1 3 Auswirkungen 1 2 Vereinigte Staaten von Amerika 1 2 1 Geschichte 1 2 2 Agrarsubventionen seit 1930 1 2 3 Auswirkungen 1 2 4 Neue Politische Okonomie 1 3 Europaische Union 1 3 1 Geschichte 1 3 2 Agrarsubventionen seit 1962 1 3 3 Auswirkungen 1 3 4 Kritik 1 3 5 Neue Politische Okonomie 1 4 Japan und Korea 1 5 Australien und Neuseeland 1 5 1 Auswirkungen der Reformen 2 Agrarsubventionen in Entwicklungslandern 3 Reformszenarien und Wohlfahrtsgewinne 4 Siehe auch 5 Literatur 6 Weblinks 7 EinzelnachweiseAgrarsubventionen in Industrielandern BearbeitenAllgemeines und Uberblick Bearbeiten Producer Support Estimate in der OECD absolut und in Relation zum landwirtschaftlichen Einkommen 1986 2009 Land PSE Mio 1986 PSE 1986 PSE Mio 2009 PSE 2009Australien 1 548 13 0 667 2 7Kanada 6 241 38 1 5 610 20 2Island 162 75 6 83 47 8Japan 46 946 65 1 33 465 47 8Korea 9 237 62 9 12 609 51 7Mexiko 560 3 6 4 190 12 5Neuseeland 803 19 6 25 0 4Norwegen 2 443 69 1 2 671 66 3Schweiz 4 485 74 5 4 469 62 9Turkei 3 245 17 4 16 269 36 9Vereinigte Staaten 38 743 24 0 22 025 9 8EU 27 86 613 38 6 86 980 23 5OECD Gesamt 226 286 37 5 181 765 22 42009 wurden Landwirte in den OECD Staaten mit uber 180 Mrd oder 0 93 des OECD BIP unterstutzt PSE Im Durchschnitt erhielten Landwirte 22 ihres Einkommens uber die Subventionspolitik Dieser Anteil ist in den letzten Jahrzehnten deutlich reduziert worden 1986 betrug er 37 Ziele und Instrumente Bearbeiten nbsp Exportsubventionen und Importbeschrankungen fuhren zu hoheren Binnenmarktpreisen was Landwirten nutzt und Konsumenten schadet Getreideverladung in Seattle 2004 Die Ziele von Agrarsubventionen lassen sich einteilen in Okonomische Effizienz und Umverteilung 1 Landwirtschaftliche Produktion ist aufgrund des Wetters gekennzeichnet durch Unvorhersehbarkeit und Instabilitat Beispielsweise kann gunstiges Wetter die Agrarpreise durch gute Ernten senken und damit Produzenten Einkommensverluste bringen Landwirte konnten sich gegen derartige Risiken versichern doch in Versicherungsmarkten kann es zu Marktversagen kommen Adverse Selektion und Moral Hazard Staatliche Subventionierung von Ernteversicherungen konnen daher die Effizienz steigern 5 Neben Effizienz sollen Agrarsubventionen auch Umverteilung bewirken um bedurftigen Menschen ein Auskommen zu sichern Viele OECD Staaten begannen mit der Agrarsubventionierung als die landwirtschaftlichen Einkommen unter den nichtlandwirtschaftlichen lagen Ein weiterer Beweggrund fur die Umverteilungspolitik ist ein starker politischer Einfluss von Landwirten 6 Die Steigerung landwirtschaftlicher Einkommen war stets ein wichtiges Ziel der Agrarpolitik und ist laut Anderson et al 2006 mit der Zeit weiter in den Vordergrund geruckt Dieses Ziel kann uber verschiedene Wege erreicht werden Regierungen konnen die Preise von Agrarprodukten erhohen und die von Inputs senken auch konnen sie direkte Transfers veranlassen und Dienstleistungen bereitstellen 7 Eine wichtige Funktion bei der Beeinflussung von Agrarpreisen uben Handelsbarrieren aus Ohne Handelsbarrieren entspricht der Inlandspreis dem Weltmarktpreis mit Transportkosten Wenn ein Land ein Nettoimporteur eines Agrarerzeugnisses ist kann ein Einfuhrzoll den Inlandspreis uber den Weltmarktpreis heben Dieser Zoll hebt den Preis von importierten Gutermengen was den inlandischen Produzenten der Guter zusatzliches Einkommen verschafft Wenn ein Land ein Nettoexporteur eines Agrarerzeugnisses ist kann eine Exportsubvention den inlandischen Produzenten zusatzliches Einkommen verschaffen Die Kosten derartiger Massnahmen tragen teilweise oder ganz inlandische Verbraucher uber hohere Preise 8 Eine weitere Form von Agrarsubventionen zur Anhebung der landwirtschaftlichen Einkommen sind Einkommenstransfers aus der Staatskasse Eine wichtige Unterscheidung hierbei ist zwischen Transfers die an Produktionsmengen gekoppelt sind und solchen die davon entkoppelt sind Das in den Vereinigten Staaten eingesetzte Instrument der Loan deficiency payments etwa vergibt einen an die vermarktete Menge gekoppelten Einkommenstransfer wenn der Vermarktungspreis unter einem bestimmten Niveau liegt In der EU sind seit 2005 Direktzahlungen von den Produktionsmengen entkoppelt was im Rahmen des Agreement on Agriculture eine Reduktion von Handelsverzerrungen reprasentiert 9 Regierungen konnen Landwirte mit weiteren Massnahmen unterstutzen die aus Steuermitteln finanziert werden In den USA werden beispielsweise die Wohnraume von Landarbeitern oder die Vermarktung von Agrarprodukten im Ausland subventioniert Die offentliche Agrarforschung kann die Entwicklung neuer Agrartechnologien befordern welche die Produktionskosten senken Da die landwirtschaftlichen Produktions und Vermarktungsketten in der Regel durch funktionierenden Wettbewerb gepragt sind werden solche Kostensenkungen schliesslich uber niedrigere Verbraucherpreise an die Konsumenten weitergereicht 10 Die offentliche Agrarforschung wird zudem auch mit Marktversagen begrundet Da Agrarforschung haufig ein offentliches Gut darstellt eine Innovation kann von denen kopiert oder ubernommen werden die nicht zu ihrer Entstehung beigetragen haben liegen die privaten Forschungsinvestitionen unter dem sozialen Optimum Die meisten Untersuchungen deuten auf soziale Renditen der Agrarforschung in Hohe von 25 bis uber 100 hin 11 Umfang Bearbeiten OECD Agrarsubventionen in den subventionsstarksten Regionen 2007 OECD USA EU Japan Restliche OECDTSE Mrd US 365 1 100 8 153 4 45 3 69 7 von TSE der OECD 100 0 27 6 42 0 12 4 18 8PSE Mrd US 258 2 32 7 134 3 35 2 59 8 von TSE des Landes 70 7 32 4 87 5 77 7 85 8GSSE Mrd US 77 6 41 9 16 2 10 1 10 0 von TSE des Landes 21 3 41 6 10 6 22 3 14 2CSE Mrd US 29 2 26 2 2 9 0 0 0 1 von TSE des Landes 8 0 26 0 1 9 0 2 TSE von Steuerzahlern 61 9 87 1 68 6 28 0 TSE von Konsumenten 38 1 12 9 31 4 72 0 Zahl der lw Betriebe Mio 2005 2 1 10 0 2 6 TSE je Betrieb 20 333 13 386 18 231 Die jahrliche Publikation Producer and Consumer Support Estimates der OECD bietet die umfassendste Datenbasis fur Agrarsubventionen Neben Agrarsubventionen in den OECD Staaten tauchen darin auch Agrarsubventionen in Brasilien der Volksrepublik China Russland Sudafrika und der Ukraine auf Neben Einkommensunterstutzung fur Landwirte Producer support estimate PSE werden darin Transfers an Verbraucher aufgefuhrt Consumer support estimate CSE Zudem weist die OECD Zahlen zu sonstiger Unterstutzung des Agrarsektors aus wie Agrarforschung oder Agrarmarketing General services support estimate GSSE Der Total support estimate TSE gibt die gesamte Unterstutzung fur Landwirte an und wird unterteilt in Transfers von Steuerzahlern und Transfers von Verbrauchern abzuglich der sich aus den Politikmassnahmen ergebenden Staatseinnahmen 12 Der PSE bildet den wichtigsten Anteil am TSE 2007 betrug er im OECD Durchschnitt 71 Die Marktpreisstutzung durch Handelsbarrieren machte im selben Jahr etwa die Halfte des PSE und 35 des TSE aus Sie wird auf Basis des Unterschieds zwischen dem Inlands und Weltmarktpreis einzelner Guter berechnet Importzolle verschaffen inlandischen Produzenten eine Subvention in Hohe der im Inland produzierten und vermarkteten Gutermenge multipliziert mit diesem Preisunterschied Diese Subvention wird von den Verbrauchern bezahlt und taucht daher als negativer Betrag im CSE auf Die Konsumenten zahlen den hoheren Preis auch fur importierte Guter dieser Betrag geht in die Staatskasse Exportsubventionen sorgen ebenfalls fur einen hoheren inlandischen Preis Die im Inland produzierte und vermarktete Gutermenge multipliziert mit dem Preisunterschied ist ebenso eine Subvention von Verbrauchern an Produzenten Die exportierte Gutermenge multipliziert mit dem Preisunterschied ist eine Subvention von Steuerzahlern an Produzenten 13 Die andere Halfte im OECD Durchschnitt des PSE machen verschiedene staatliche Direktzahlungen an Produzenten aus Dieser Anteil ist in der Vergangenheit stark gestiegen was in erster Linie an der Reduktion von Handelsbarrieren in der EU liegt 14 Der CSE betrug 2007 116 Mrd US Die Zahl ist negativ da die Konsumenten durch Handelsbarrieren hohere Preise bezahlen Die Subventionslast ist deutlich niedriger als 1986 151 Mrd In dem CSE positiv verbucht sind Subventionen von Steuerzahlern an Konsumenten die 2007 knapp 30 Mrd US betrugen 14 Der TSE ist nicht die Summe aus PSE CSE und GSSE sondern die Summe aus PSE GSSE und den im CSE enthaltenen Subventionen von Steuerzahlern an Konsumenten Diese Subventionen treten vor allem in Form von Nahrungsmittelunterstutzung fur geringverdienende Konsumenten auf wie das Supplemental Nutrition Assistance Program Food Stamps der National School Lunch Act Schulmahlzeiten oder die Child nutrition programs Kinderernahrungsprogramme in den USA Der Grund warum diese Subventionen zum Teil in das TSE die Summe der Subventionen an Produzenten einfliessen ist dass sie Nachfrage und Preise anheben was Produzenten zugutekommt 15 nbsp In einigen Industrielandern wie der Schweiz bezieht ein Landwirt im Durchschnitt mehr als die Halfte seines Einkommens aus Subventionen Betrieb bei Wettingen 2010 Die USA die EU und Japan stellten 2007 81 der Agrarsubventionen in der OECD Die Herkunft dieser Subventionen unterscheidet sich deutlich zwischen diesen Regionen In Japan werden die Agrarsubventionen uberwiegend von Konsumenten getragen in der EU und den USA von Steuerzahlern Der Anteil des PSE am TSE ist in den USA mit knapp einem Drittel deutlich unter dem in der EU und Japan Dafur nimmt in den USA der GSE einen deutlich grosseren Anteil am TSE ein Handelsbarrieren sind in Japan fur fast den gesamten PSE verantwortlich in den USA und der EU machen sie einen bedeutend geringeren Anteil aus 16 Der TSE in der EU betragt als absolute Grosse etwa 50 mehr als in den USA und mehr als dreimal so viel wie in Japan Die Zahl der landwirtschaftlichen Betriebe in der EU ist mit zehn Mio deutlich hoher als in den USA und Japan mit je zwei bis drei Mio In den USA und Japan erhalt ein landwirtschaftlicher Betrieb im Durchschnitt deutlich mehr Subventionen als ein Betrieb in der EU Die Verteilung der auf die einzelnen Betriebe entfallenen Subventionen kann sich auch erheblich zwischen den Regionen unterscheiden Die Environmental Working Group EWG schatzte fur 2006 dass auf die obersten 10 der Empfanger in den USA 62 der Subventionen entfielen 17 Der Anteil des PSE am gesamten landwirtschaftlichen Einkommen betrug in der OECD 2007 23 Dieser Anteil lag bei 10 in den USA 26 in der EU und 45 in Japan Die Industrielander mit dem geringsten Anteil des PSE am Einkommen waren im selben Jahr Australien 6 und Neuseeland 1 In Korea Island Norwegen und der Schweiz bestand 2007 mehr als die Halfte des landwirtschaftlichen Einkommens aus Subventionen 18 Zu den im GSSE gefuhrten Politikinstrumenten gehort unter anderem Nahrungsmittelhilfe an Entwicklungslander Etwa 60 der weltweit geleisteten Nahrungsmittelhilfe kommt aus den USA 25 aus der EU und kleinere Anteile aus Japan Kanada und Australien Nahrungsmittelhilfe hat ahnliche Effekte wie eine Exportsubvention Das GSSE enthalt zudem neben Agrarmarketing und Agrarforschungsausgaben viele allgemeine Leistungen fur die Landwirte wie Subventionen fur landliche Elektrifizierung Wohnungen Strassen und Bewasserungsanlagen Solche Beihilfen stellen in den USA einen erheblich hoheren Anteil am TSE als in der EU 19 Auswirkungen Bearbeiten Agrarsubventionen haben vielfaltige Auswirkungen die teilweise auch einander widersprechen konnen Subventionen fur die Agrarforschung fuhren beispielsweise langfristig zu niedrigeren Agrarpreisen wahrend Handelsbarrieren die inlandischen Preise erhohen Einige Agrarsubventionen korrigieren Marktversagen wie die offentliche Agrarforschung Andere dienen der Umverteilung von Einkommen an bedurftige Haushalte Ein wichtiges Argument fur die ursprungliche Einfuhrung von Agrarsubventionen war der niedrigere Lebensstandard von Landwirten im Vergleich zum Rest der Gesellschaft Dieser Einkommensunterschied ist in den Industrielandern heute aber nur noch selten vorhanden In den USA stieg das Medianeinkommen von landwirtschaftlichen Haushalten in den USA in den letzten Jahren uber das von nichtlandwirtschaftlichen Haushalten Die Aufrechterhaltung derartiger Subventionen wird von vielen Agrarokonomen als Reaktion auf einflussreiche Interessengruppen gesehen 20 Einkommensunterstutzung fur Landwirte wird insbesondere in der EU und Japan haufig mit dem Konzept der Multifunktionalitat der Landwirtschaft begrundet Diesem Argument zufolge erhalten Landwirte die Kulturlandschaft werden aber dafur nicht uber den Markt entlohnt In Osterreich werden hohe Milchpreise manchmal mit dem Anblick von grasenden Kuhen auf Almen gerechtfertigt Ein Problem dieser Argumentation ist laut Peterson 2009 dass Landwirte auch negative Externalitaten verursachen z B Eutrophierung und dass diese die positiven mehr als aufwiegen konnen Zudem wurde es Konsumenten und Steuerzahler deutlich weniger kosten wenn etwa osterreichische Almbauern direkt fur derartige Dienste bezahlt werden anstatt uber Handelsbarrieren und unspezifische Direktzahlungen auch viele andere Landwirte zu unterstutzen die diese Leistungen nicht erbringen 21 Vermutete Preiseffekte auf dem Weltmarkt infolge von Reformen Produkt OECD 2007 22 Weltbank 2006 23 FAPRI 2002 24 Weizen 0 014 bis 0 27 5 0 4 77 bis 7 60 Reis 1 61 bis 1 92 4 2 10 32 bis 10 65Sonstige Getreide 1 73 bis 1 83 7 0 5 67 bis 6 23Olsaaten 0 14 bis 0 25 15 1 2 83 bis 3 14Olsaatenmehl 2 49 bis 2 70 3 83 bis 4 16Pflanzenole 2 64 bis 2 78 1 9 6 17 bis 6 98Baumwolle 20 8 2 93 bis 11 44Zucker 2 5 Rindfleisch 0 86 bis 2 86 3 28 bis 3 77Schweinefleisch 0 72 bis 1 26 10 30 bis 10 92Milchprodukte 4 87 bis 13 55 11 9 22 34 bis 39 56Agrarsubventionen konnen auch Auswirkungen auf den Weltmarkt haben Agrarokonomen insbesondere der OECD der Weltbank und des FAPRI haben in den letzten Jahren viele Studien durchgefuhrt die solche Effekte messen Ublicherweise werden hierzu Allgemeine Gleichgewichtsmodelle verwendet in denen die Effekte von Politikinstrumenten simuliert werden Eine Studie der OECD 2007 simulierte uber den Zeitraum 2004 2013 eine Reihe von Szenarien in denen die OECD Agrarsubventionen und oder die Handelsbarrieren um jeweils 50 reduziert werden Eine Studie der Weltbank 2006 simulierte die komplette Abschaffung aller Agrarsubventionen und Handelsbarrieren uber den Zeitraum 2001 2015 Eine Studie des FAPRI untersuchte eine Reduktion uber den Zeitraum 2001 2011 Die Ergebnisse zeigen dass Liberalisierungen nur in wenigen Fallen Baumwolle Milchprodukte starke Preisanderungen zur Folge haben wurden Die Schatzungen der Weltbank fur den Zuckermarkt sind deutlich geringer als die aus anderen Studien Elobei und Beghin 2006 25 kommen auf Preiserhohungen von 27 bis 48 van der Mensbrugghe u a 2003 26 auf 21 Baumwolle und Zucker sind wichtige Exportguter vieler Entwicklungslander wahrend Getreide und Olsaaten von Signifikanz fur sowohl Produzenten und als auch Konsumenten in diesen Landern sind 27 Alle drei Gruppen sind sich einig dass Importzolle und Exportsubventionen grossere Auswirkungen auf die Weltmarktpreise haben als die nicht unmittelbar den Handel betreffenden Subventionen Van der Menbrugghe und Beghin 2004 28 schatzen dass eine komplette Liberalisierung des Weltgutermarkts inklusive landwirtschaftlicher Produkte globale Einkommenszuwachse von 385 Mrd US generieren wurde wovon 196 Mrd auf Entwicklungslander entfielen 265 der 385 Mrd wurden aus der Liberalisierung des Agrarhandels kommen da der Rest des Gutermarkts bereits starker liberalisiert ist Martin und Anderson 2006 29 kommen zu dem Schluss dass 63 der durch eine komplette Liberalisierung des Weltguterhandels zu schaffenden Einkommenszuwachse 287 Mrd US durch die Liberalisierung des Agrarhandels zustande kommen wurden Van der Menbrugghe und Beghin 2004 schatzen dass die globalen Einkommenszuwachse lediglich 102 Mrd betragen wurden wenn nur die Industrielander ihre Agrarpolitik reformierten Entwicklungslander wurden dann lediglich 10 Mrd gewinnen Laut Martin und Anderson 2006 ist der Nutzen einer Guterhandelsliberalisierung in Industrielandern genauso gross wie der einer Liberalisierung in Entwicklungslandern Hertel und Ivanic 2006 schatzen dass die Abschaffung von Handelsbarrieren in Entwicklungslandern eine grossere Reduktion der weltweiten Armut zur Folge haben wurde als die Abschaffung in Industrielandern Diese Ergebnisse implizieren dass eine Abschaffung von Agrarhandelsbarrieren in den Industrielandern vor allem den Industrielandern Gewinne verschaffen wurde 30 Laut Peterson 2009 zeigen diese Untersuchungen zudem dass eine bevorzugte Behandlung von Entwicklungslandern Special and differential treatment im Rahmen der WTO Verhandlungen zur Reduktion von Handelsbarrieren keine gute Idee sei Peterson 2009 meint ausserdem dass der Nutzen niedriger Agrarpreise fur arme Konsumenten in Entwicklungslandern haufig ubersehen werden 31 Swinnen et al 2011 32 verglichen Statements von Nichtregierungsorganisationen wie FAO Oxfam oder IFPRI bezuglich der Bedeutung der Hohe von Nahrungsmittelpreisen fur Entwicklungslander vor der Nahrungsmittelpreiskrise 2007 2008 mit entsprechenden Statements nach der Krise Es zeigte sich dass vor der Krise vor allem die negativen Folgen niedriger Preise fur Produzenten in Entwicklungslandern und nach der Krise vor allem die negativen Folgen hoher Preise fur Konsumenten in Entwicklungslandern betont wurden Vereinigte Staaten von Amerika Bearbeiten Agrarsubventionen in den USA Mrd US 1986 1995 2007Agrarproduktion 132 6 191 1 310 6PSE 38 4 20 8 32 7PSE landwirtschaftliche Einkommen 24 0 10 0 10 0Marktpreisunterstutzung im PSE 12 4 9 3 11 8GSSE 18 3 29 8 41 9Marketingunterstutzung im GSSE 10 5 23 1 32 1CSE 4 6 6 9 13 0TSE 66 4 67 9 100 8TSE von Konsumenten 14 7 10 5 13 2TSE von Steuerzahlern 53 4 58 6 88 9Staatseinnahmen 1 6 1 1 1 42007 betrug der TSE in den USA gut 100 Mrd US Davon entfiel knapp ein Drittel auf den PSE Der Anteil der Marktpreisunterstutzung am PSE schwankt abhangig von den Weltmarktpreisen und betrug 2007 36 Der Anteil des PSE an den landwirtschaftlichen Einkommen variiert ebenfalls mit den wirtschaftlichen Bedingungen des Agrarsektors seit 1986 lag er dabei immer zwischen 10 und 26 2007 bei 10 33 Geschichte Bearbeiten Die allgemeine Wirtschaftspolitik der US Regierung hatte zwar stets Auswirkungen auf den Agrarsektor aber erst im 20 Jahrhundert bildete sich eine gezielte Agrarpolitik heraus die zu einem komplexen System von Preisstutzungen Handelsbarrieren Produktionsbeschrankungen und anderen Massnahmen aufwuchs Agrarsubventionen wurden mit dem sogenannten Farm problem begrundet Demzufolge sind die Einkommen in der Landwirtschaft niedriger und weniger stabil als in anderen Sektoren aufgrund von Wetterschwankungen einem langsamen Nachfragewachstum Engelsches Gesetz sowie landwirtschaftlichen Produktivitatszuwachsen 34 Laut Effland 2000 lasst sich die Agrarpolitik der USA in vier uberlappende Phasen einteilen 35 Landverteilung 1785 1890 Bildung und Forschung 1830 1914 Informations und Marketingunterstutzung 1870 1933 Einkommensstutzung 1924 nbsp Seit Thomas Jefferson 1743 1826 wird Familienbetrieben in den USA eine besondere Bedeutung zuteil In der ersten Phase bestand die Agrarpolitik vor allem aus Landverteilungsmassnahmen etwa durch den Homestead Act 1862 der es Personen erlaubte unbesiedeltes Land in Besitz zu nehmen Politische Debatten drehten sich vor allem um die Frage ob die Regierung Land zu hohen Preisen verkaufen sollte um ihr Budget aufzubessern oder ob das Land uber niedrigere Preise an eine breite Masse von Familienbetrieben aufgeteilt werden sollte Die zweite Idee geht zuruck auf Thomas Jefferson 1743 1826 der glaubte dass die Demokratie sicherer sei wenn sie auf einer grossen Klasse von unabhangigen Landbesitzern basiert Dieses Thema einer besonderen Bedeutung von Familienbetrieben zieht sich durch die Geschichte der US Agrarpolitik und wurde immer wieder als Rechtfertigung fur Agrarsubventionen verwendet 36 Die zweite Phase war durch die offentliche Forderung von Agrarforschung und bildung gekennzeichnet Effland 2000 geht davon aus dass die etablierten Landwirte Neuenglands ihre durch die neuen Betriebe im Westen gefahrdete Wettbewerbsfahigkeit durch Produktivitatszuwachse erhalten wollten Der Morrill Land Grant Colleges Act 1862 schuf die Basis fur die Land grant Universities in denen insbesondere die Agrarwissenschaft in den Bundesstaaten gefordert wurde Zahlreiche landwirtschaftliche Forschungsstationen und Informationsdienstleistungen wurden auf Grundlage des Hatch Act von 1887 und des Smith Lever Act von 1914 etabliert Dieses System war sehr effektiv in der Entwicklung und Verbreitung neuer Agrartechnologien 37 Die dritte Phase wurde gepragt durch zunehmende Bedenken um Einkommensungleichheit zwischen Agrarsektor und dem Rest der Volkswirtschaft Gegen Ende des 19 Jahrhunderts sanken aufgrund starker Produktionssteigerungen landwirtschaftliche Preise und Einkommen Zudem kam es zu einer Konsolidierungswelle in anderen Sektoren infolge derer sich monopolistisches Preisverhalten ergab Der Sherman Antitrust Act 1890 wurde verabschiedet um diesen Tendenzen entgegenzuwirken Dennoch konnten Unternehmen der vor und nachgelagerten Industrie Landwirten Preise aufzwingen 1922 reagierte die Politik mit dem Capper Volstead Act auf Forderungen der Landwirte Kooperativen von der Antitrust Gesetzgebung auszunehmen um ihnen mehr Marktmacht zu verschaffen In der Folge stieg die Zahl der Beschaffungs und Marketingkooperativen zwischen 1921 und 1926 von knapp 7 400 auf 10 800 38 Efflands vierte Phase wurde mit dem Einbrechen der Agrarpreise nach dem Ersten Weltkrieg angekundigt Der McNary Haugen Farm Relief Bill von 1924 sollte die inlandischen Agrarpreise durch Importzolle und Exportsubventionen stutzen Der Entwurf scheiterte trotz mehrfacher Anlaufe aber Elemente aus ihm wurden im Agricultural Adjustment Act AAA 1933 umgesetzt Das Konzept des fairen Preises wurde zentral Doktrin der Paritat Nach dieser Auffassung soll der Paritatsindex Verhaltnis von Preisen die Landwirte fur ihre Produkte erhalten zu Preisen von Produktionsmitteln und sonstigen Gutern uber die Zeit nicht abnehmen vereinfacht Ein Kilogramm Weizen soll stets eine bestimmte Menge nichtlandwirtschaftlicher Guter erkaufen konnen Die Doktrin der Paritat blieb bis in die 1970er Jahre popular 39 Agrarsubventionen seit 1930 Bearbeiten nbsp Brachlegungen zur Beschrankung der Produktion und Erhohung der Preise waren jahrzehntelang Bestandteil der US Subventionspolitik Feld im Hardin County Ohio Der AAA fuhrte das Instrument des Nonrecourse loan ein der ein effektiver Mindestpreis ist Landwirte konnen im Rahmen dieses Programms bei niedrigen Marktpreisen ein Darlehen in Anspruch nehmen Wenn die Marktpreise wieder steigen und die Landwirte dann ihre Erzeugnisse verkaufen wurden sie das Darlehen zuruckzahlen so die Erwartung Sollten die Marktpreise nicht ansteigen konnten die Landwirte ohne Einbussen ihres Kreditrating auf eine Ruckzahlung verzichten die Regierung wurde dann die Ernte erhalten 40 Der AAA fuhrte zudem Begrenzungen der bewirtschafteten Ackerflache und der Tierzahlen ein um die die Preise von Getreide Baumwolle und Tierprodukten zu erhohen Ursprunglich sollte das Management fur derartige Massnahmen uber eine gesonderte Besteuerung der Lebensmittelindustrie finanziert werden was jedoch vom Obersten Gerichtshof 1936 als verfassungswidrig erklart wurde Stattdessen kamen Zahlungen an Landwirte zum Einsatz die an das Anpflanzen von Leguminosen und Grundungung gebunden waren um so die Produktionsmenge von Getreide und Reihenkulturen zu verringern und ihre Preise zu erhohen In den 1960er Jahren waren diese Stilllegungs und Bodenschutzprogramme bereits ein etablierter Bestandteil der US Agrarpolitik Landwirte mussten Teile ihrer Flachen aus der Produktion nehmen um die Preis und Einkommensstutzungsprogramme der Regierung in Anspruch zu nehmen Der Versuch Produktionsmengen und Preise uber derartige Stilllegungen zu steuern erwies sich jedoch nicht als sehr effektiv da Landwirte vor allem marginale Flachen brachlegten und die restlichen Flachen intensiver bewirtschafteten Eine Reduktion von 10 der Ackerflache fuhrte so nur zu einem Ruckgang der Produktionsmenge von 2 3 41 1954 wurde mit dem Public Law 480 Food for Peace auch erstmals die Nachfrage nach Agrarprodukten systematisch stimuliert Public Law 480 exportiert Nahrungsmitteluberschusse die sich oft uber die Darlehensprogramme angesammelt haben in Entwicklungslander zu subventionierten Preisen oder als Nahrungsmittelhilfe in Krisenfallen Das Food Stamp Program zur Unterstutzung armer inlandischer Konsumenten wurde nach einer fruheren Instanz 1939 1943 im Jahr 1964 permanent 42 nbsp Nahrungsmittelhilfe im In und Ausland unterstutzt nicht nur arme Konsumenten sondern auch US Landwirte da sie die Nachfrage stimuliert Food Stamps von 1939 Exportmarkte nahmen eine zunehmende Bedeutung bei der Beseitigung von Uberschussen bei konstantzuhaltenen Preisen ein Um diese Exporte aufrechtzuerhalten konnten die Darlehen nicht langer paritar bleiben da die Weltmarktpreise deutlich unter den inlandischen lagen Die Darlehen konnten zwar saisonale Schwankungen ausgleichen aber nicht mehr die Einkommen stutzen 1973 wurden daher die Loan Deficiency Payments eingefuhrt Diese waren mit niedrigeren Darlehen verbunden Die Hohe der Deficiency Payments richtete sich nach dem Vergleich eines festgesetzten Mindestpreises mit dem Marktpreis Dieser Preisunterschied wurde mit einer kompliziert ermittelten Produktionsmenge multipliziert dessen Produkt die Landwirte als Zahlung erhielten zusatzlich zu den Darlehen falls die Marktpreise unter den darin festgelegten Preisen lagen Somit konnten niedrige Marktpreise vorherrschen die landwirtschaftlichen Einkommen aber gleichzeitig hochgehalten werden In dem Ausmass in dem die Mindestpreise eine hohere Produktionsmenge bewirkten stellte dieses Instrument eine Subvention von Steuerzahlern an Produzenten und Konsumenten dar 43 Darlehen deficiency payments Flachenbeschrankungen und Nachfragestimulierungen blieben bis zum Farm bill 1996 in Kraft wenngleich sie in der Zwischenzeit mehrfach variiert wurden In den 1990er Jahren kam es zu Reformversuchen aufgrund von Bedenken dass die Agrarpolitik die Produktionsentscheidungen von Landwirten deutlich verzerrte 1996 wurden daher die Produktionsbeschrankungprogramme ausgesetzt und die deficiency payments mit entkoppelten Direktzahlungen ersetzt die spater auslaufen sollten 44 Die Agrarpreise waren zur Zeit der Beschliessung des Farm Bill 1996 relativ hoch nahmen jedoch aufgrund von darauf folgenden Produktionssteigerungen wieder ab Im Farm Bill 2002 wurden daher einige Beschlusse von 1996 revidiert Die entkoppelten Direktzahlungen wurden nicht reduziert und stattdessen permanent gemacht Darlehen mit hoheren Mindestpreisen sowie Counter cyclical payments CCP wurden eingefuhrt die den 1996 abgeschafften loan deficiency payments ahnelten Der Farm Bill 2002 erntete viel Kritik So wurde argumentiert dass die Subventionen vor allem grossen Betriebe nicht aber kleineren Familienbetrieben zugutekommen wurden Andere meinten dass die darin beschlossenen Subventionen zu Uberschussen und niedrigen Preisen fuhren wurden die Produzenten in Entwicklungslandern schaden wurden und dass der Fokus auf Agrarprodukte breitere landliche Entwicklung und Naturschutz vernachlassigen wurde 45 Der Farm Bill 2008 enthielt nur geringfugige Anderungen gegenuber dem von 2002 Aus Reihen von Kritikern kam der Vorschlag einer Begrenzung der von einem Betrieb maximal beanspruchbaren Subventionen nach Angaben der Environmental Working Group erhielten die 20 grossten Betriebe 2005 jeweils mehr als 1 5 Mio US an Zahlungen Wahrend Prasident Bush niedrigere Maximalbetrage forderte traten Kongressabgeordnete fur deutlich hohere ein Die Darlehensprogramme Direktzahlungen und CCP wurden alle mit minimalen Anderungen fortgesetzt Landwirte konnten wahlen zwischen CCP und einem neuen auf Einkommen basierenden Programm Dieses neue Programm gewahrt Landwirten Zahlungen wenn ihr Einkommen unter einen historischen Durchschnitt sinkt Erstmals wurde auch der Gartenbau subventioniert Eine verpflichtende Herkunftsbezeichnung und eine verbesserte Uberwachung von Produktionsvertragen wurde im Viehsektor eingefuhrt Direktzahlungen werden auch gewahrt wenn die Marktpreise uber einem Niveau liegen das loan deficiency payments oder CCP auslosen wurde Die offentliche Debatte um den Farm Bill 2008 enthielt neben Vorschlagen zur Begrenzung von Zahlungen auch Vorschlage zur Ausweitung des Food Stamp Program und anderer Ernahrungsprogramme zur Erhohung der Forderung der landlichen Entwicklung und zum Ersetzen der traditionellen Gutersubventionen durch Einkommensversicherung Laut World Public Opinion 2007 bevorzugen die meisten US Burger in landwirtschaftlich und nicht landwirtschaftlich gepragten Bundesstaaten eine Unterstutzung fur kleine Landwirte in Krisensituationen aber keine Unterstutzung fur grosse Betriebe oder eine Unterstutzung auf permanenter Basis 46 Auswirkungen Bearbeiten nbsp Die US Baumwollsubventionen schaden Baumwollproduzenten in Entwicklungslandern wie Mali 2002 Die Auswirkungen der US Agrarsubventionen im Gesamten wurden bisher nicht mithilfe Allgemeiner Gleichgewichtsmodelle geschatzt Dennoch gibt es Studien uber die Effekte einzelner Programme Beghin u a 2003 47 kommen zu dem Ergebnis dass der Weltmarktpreis von Zucker 13 hoher liegen wurde wenn die Zuckersubventionen in den USA abgeschafft werden 48 Mehrere Studien fanden ahnliche Preiseffekte durch die US Baumwollsubventionen wenngleich eine Studie auch einen geringeren Effekt ergab 49 50 51 52 Es gibt auch Hinweise dass niedrigere Baumwollpreise in westafrikanischen Baumwollexportlandern wie Benin und Mali die Einkommen von Produzenten senken und die landliche Armut erhohen 53 54 Abgesehen von Zucker und Baumwolle haben die Agrarsubventionen der USA mehreren Untersuchungen zufolge geringere Auswirkungen auf die Weltmarktpreise als die Agrarsubventionen der EU und Japans Dies liegt daran dass die USA im Rahmen ihrer Subventionen weniger auf Handelsbarrieren zuruckgreifen als etwa die EU und Japan 55 56 Neben diesen Auswirkungen auf den Weltmarkt haben die US Agrarsubventionen auch Auswirkungen in den USA Die ursprungliche Rechtfertigung der Subventionen die relativ niedrigen landwirtschaftlichen Einkommen sind dabei nicht mehr gegeben Mittlerweile liegt das Medianeinkommen eines landwirtschaftlichen Haushalts uber dem eines nichtlandwirtschaftlichen 72 der landwirtschaftlichen Haushalte definiert als mit einem landwirtschaftlichen Umsatz von mehr als 1000 US hatten 2004 ein Einkommen uber dem nichtlandwirtschaftlichen Median 16 aller landwirtschaftlichen Haushalte erhielten im selben Jahr 73 der staatlichen Einkommenstransfers 57 Key und Roberts 2007 58 fanden heraus dass die Agrargutersubventionen neben anderen Faktoren wie technologischem Fortschritt einen Beitrag zum Wachstum der durchschnittlichen Betriebsgrosse geleistet haben Zu den Auswirkungen der Subventionen auf Einkommen gibt es widerspruchliche Ergebnisse 59 Dazu gehort auch dass Subventionen den Wert von Boden steigern was Landbesitzern eher nutzt als pachtenden Bewirtschaftern Einige Instrumente z B loan deficiency payments senken die Agrarpreise andere z B Zucker und Milchprogramme erhohen sie so dass laut Pasour und Rucker 2005 auch der Effekt auf die Konsumentenpreise nicht eindeutig ist Steuerzahlern bereiteten die staatlichen Zahlungen an Produzenten 2006 hingegen Kosten von 24 Mrd US weniger als 1 der gesamten Staatsausgaben Zudem ergeben sich Effizienzverluste aus den marktverzerrenden Effekten der Subventionen 60 Das Government Accountability Office schatzte den Effekt der Zuckersubventionen auf Einkommenszuwachse von 1 05 Mrd US fur Produzenten und Kosten von 1 94 Mrd fur Konsumenten im Jahr 1998 Durch direkte Einkommenstransfers anstelle der Zuckermarktpolitik liessen sich bei gleichen Einkommenseffekten fur Produzenten demzufolge 890 Mio US sparen 61 Babcock und Hart 2005 empfehlen die unterschiedlichen Subventionsinstrumente durch eine Einkommensversicherung zu ersetzen da dies bei gleichem Effekt auf die Produzenteneinkommen erhebliche Kosten einsparen wurde 62 Einige Kommentatoren haben die Agrarsubventionen in einem Zusammenhang gebracht mit Fettleibigkeit Nach dieser Theorie fuhren Subventionen an Landwirte zu hoherem Konsum von dickmachenden Lebensmitteln indem sie die Produktion dieser Lebensmittel befordern und ihre Preise senken Laut einer zusammenfassenden Analyse von Alston et al 2008 haben die Subventionen jedoch nur sehr beschrankte Effekte auf die Preise von Zucker Starke und Fett im Vergleich zu etwa Obst und Gemuse Kleine relative Preisanderungen bei Agrargutern wurden zweitens noch geringere Anderungen bei Verbraucherpreisen bedeuten Drittens ist der Lebensmittelkonsum relativ preisunelastisch Die Preise von Lebensmitteln wie Zucker Milchprodukten Orangensaft und Rindfleisch werden in den USA zudem durch Handelsbarrieren gestutzt und nicht gesenkt Internationale Vergleiche zeigen dass die Lander mit den hochsten Agrarsubventionen relativ niedrige Fettleibigkeitsraten haben Subventionen fur die Agrarforschung konnen hingegen signifikante Effekte auf relative Preise haben Sie verfugen damit uber das Potential die Fettleibigkeitsraten zu beeinflussen sind aber ein sehr stumpfes Instrument zur Bekampfung der Fettleibigkeit 63 Neue Politische Okonomie Bearbeiten nbsp Im US amerikanischen Senat sind Landwirte uberreprasentiert Als kleine Gruppen mit starken Interessen konnen sie zudem effektiven Lobbyismus betreiben Wissenschaftler haben angesichts kostspieliger und verzerrender Subventionen die tendenziell eher grosseren Betrieben zugutekommen und deren ursprungliche Rechtfertigung landwirtschaftlicher Einkommensnachteil nicht mehr gegeben ist mogliche Grunde fur die Fortsetzung dieser Politik untersucht Fur Pasour und Rucker 2005 sind einige Elemente des politischen Systems der USA mitverantwortlich Im Senat sind die Bundesstaaten gleich reprasentiert was eine Uberreprasentierung von Staaten mit kleiner Bevolkerungszahl und grossem Agrarsektor bedeutet Laut Olson 1971 fallt es relativ kleinen Gruppen mit starken Interessen leichter das Trittbrettfahrerproblem des kollektiven Handelns zu losen Mit der Abnahme der Zahl der Betriebe habe sich die politische Organisiertheit der Gruppe weiter verbessert Die Gruppen der Steuerzahler und Konsumenten sind hingegen deutlich grosser und schlechter organisiert Zudem entfallen auf den einzelnen Konsumenten bzw Steuerzahler erheblich geringere Kosten durch Subventionen als dem einzelnen Landwirt aus denselben zugutekommt Dieser Sicht zufolge sind die fortgesetzten Agrarsubventionen Ergebnis eines erfolgreichen Lobbyismus 64 65 Lobbyismus allein kann jedoch nicht erklaren warum die ineffizienten Handelsbarrieren und Markteingriffe bisher nicht durch direkte Einkommenstransfers ersetzt wurden Als Vorsitzender des Council of Economic Advisers schlug Stiglitz in den 1990er Jahren vor das Milchprogramm welches auf Mengenbeschrankungen basiert durch ein System von Direktzahlungen zu ersetzen das die Einkommensgewinne von Milchproduzenten nicht reduzieren aber dafur die Verbraucherpreise senken wurde Der Vorschlag wurde von den Milchproduzenten nicht akzeptiert Ein moglicher Grund ist dass Direktzahlungen sichtbarer und somit politisch schwerer zu rechtfertigen sind 66 Grossman und Helpman veroffentlichten 1994 ein theoretisches Modell das die politische Bevorzugung von Handelsbarrieren zur Unterstutzung einer kleinen Gruppe auf Kosten der breiten Mehrheit erklaren kann In diesem Modell versuchen Politiker die erhaltenen Spendengelder zu maximieren sowie wiedergewahlt zu werden Produzenten versuchen durch Spenden politische Massnahmen zum Schutz vor auslandischer Konkurrenz zu bewirken 67 Das Modell wurde in mehreren empirischen Studien erfolgreich getestet Wahrend Pinelopi Goldberg und Giovanni Maggi 1999 68 einen relativ grossen Einfluss von Wahlern fanden kamen Lopez 2001 69 sowie Gawande und Hoekman 2006 70 zu dem Ergebnis dass der Einfluss von Spenden deutlich grosser ist Lopez schatzte dass ein US an Spendengeldern 2 000 US an Subventionen bewirkt Gawande und Hoekman schliessen dass sich die etablierte US Agrarpolitik nur schwer andern lasst 66 Europaische Union Bearbeiten Agrarsubventionen in der EU Mrd 1986 1995 2007Agrarproduktion 212 8 232 2 318 8PSE 95 0 96 9 98 1PSE landwirtschaftliche Einkommen 42 0 36 0 26 0Marktpreisunterstutzung im PSE 83 5 56 6 35 4GSSE 9 0 5 8 11 9Marketingunterstutzung im GSSE 1 6 1 8 3 1CSE 72 8 50 5 33 5TSE 108 1 106 8 112 0TSE von Konsumenten 85 8 57 8 37 0TSE von Steuerzahlern 24 5 50 6 76 7Staatseinnahmen 2 2 1 6 1 82007 betrug der TSE in der EU 112 Mrd und hat sich damit gegenuber 1986 kaum geandert wenngleich in diesem Zeitraum weitere Staaten der EU beigetreten sind Vom TSE entfielen knapp 100 Mrd auf den PSE Der Anteil des PSE an den landwirtschaftlichen Einkommen lag 2007 bei 26 Aufgrund von Reformen der Gemeinsamen Agrarpolitik GAP ist der Anteil der Marktpreisunterstutzung am PSE in den letzten Jahrzehnten deutlich zuruckgegangen 1986 betrug er 88 2007 36 Aus denselben Grunden hat der Beitrag von Steuerzahlern zu den Subventionen gegenuber den 1980er Jahren deutlich zugenommen und der von Konsumenten deutlich abgenommen Der CSE ist im Vergleich zu den USA auch deswegen stark negativ weil die EU keine Programme zur Unterstutzung von Konsumenten ahnlich dem Food Stamp Program hat 71 Geschichte Bearbeiten Als Ende des 19 Jahrhunderts Agrarexporte aus Nord und Sudamerika sowie Australien und Neuseeland den Weltmarkt erreichten sah sich die europaische Landwirtschaft einer starken Konkurrenz aus diesen Landern ausgesetzt Da Land in diesen Exportlandern weniger knapp als in Europa war konnte dort billiger Getreide produziert werden Teilweise kam es zu Anpassungsreaktionen europaischer Produzenten wie dem Umschwenken auf arbeitsintensivere Guter Obst und Gemuse tierische Produkte in England Danemark und den Niederlanden hauptsachlich reagierten die Europaer jedoch mit der Errichtung von Handelsbarrieren Diese protektionistische Politik etablierte sich durch die Weltwirtschaftskrise und den Zweiten Weltkrieg 72 In der Bundesrepublik wurden im Rahmen des Grunen Planes im Jahre 1954 umfassende Agrarsubventionen beschlossen Siehe auch Butterberg Agrarsubventionen seit 1962 Bearbeiten Die sechs Grundungsmitglieder der Europaischen Gemeinschaften einigten sich mit Unterzeichnung der Romischen Vertrage 1957 auf die Vergemeinschaftung der Landwirtschaftspolitik die 1962 in Kraft trat Die erste Phase der Gemeinsamen Agrarpolitik GAP von 1962 bis 1992 war gekennzeichnet durch Preisstutzungen die mithilfe von Interventionspreisen Importabschopfungen und Exporterstattungen durchgesetzt wurden Diese Politikmassnahmen verursachten Uberschussproduktion und hohe Kosten Die MacSharry Reform 1992 anderte die GAP erheblich und ersetzte viele Preisstutzungen mit Direktzahlungen Diese Schritte wurden daneben mit der Uruguay Runde motiviert wenngleich der Protektionismus weiterhin hoch blieb Die Agenda 2000 1999 und die Halbzeitbewertung 2003 wandelten weiter Marktpreisstutzungen in entkoppelte Direktzahlungen um Die Halbzeitbewertung erlaubte den Mitgliedsstaaten zudem mehr Spielraum bei der Umsetzung als vorherige Reformen Auswirkungen Bearbeiten nbsp Der Zuckerrubenanbau in der EU ware von Reformen negativ betroffen da sich Zucker effizienter aus Zuckerrohr gewinnen lasst Bild aus der Westflandern 2010 Die GAP schadet vor allem Produzenten in einigen Exportlandern Zu Beginn der GAP kamen 72 der in EU Staaten importierten Nahrungsmittel von ausserhalb der EU vor allem Kanada USA Australien und Neuseeland 2006 waren es aufgrund der GAP 18 2 Anfang der 1960er Jahre importierten die EU 15 mehr Getreide Olsaaten Zucker und tierische Produkte als sie exportierten In den 1980er Jahren war die EU Nettoexporteur dieser Guter mit Ausnahme von Olsaaten die die GAP vom Protektionismus ausnahm Damit haben vor allem kanadische US amerikanische australische und neuseelandische Produzenten durch die EU Agrarsubventionen Einbussen verzeichnet 73 Produzenten in Entwicklungslandern waren weniger von der GAP betroffen als Produzenten in Kanada den USA Australien und Neuseeland und haben teilweise von ihr profitiert Produzenten in AKP Staaten haben durch bevorzugte Handelsabkommen meist nur wenig profitiert aber der Nutzen fur einige Zuckerexporteure war deutlich Die GAP brachte auch indirekten Nutzen fur einige Entwicklungslander da sie zwar Handelsbarrieren fur die Einfuhr von Getreide errichtete nicht aber beispielsweise fur Olfruchte Maniokmehl und Nebenprodukte wie Maisgluten Diese Produkte ersetzten einen Teil der durch die Handelsbarrieren der EU verteuerten Getreide in der Tierfutterung Davon profitierten Produzenten dieser Guter in Entwicklungslandern wie Indonesien und Thailand 74 Winters 2005 75 schatzt dass die komplette Eliminierung der EU Agrarsubventionen relativ geringe Preiseffekte hatte Produzenten in einigen Entwicklungslandern wurden von einer Eliminierung der GAP profitieren steigende Nahrungsmittelpreise wurden in anderen Entwicklungslandern hingegen Konsumenten schaden Anderen Analysen 76 77 78 zufolge wurden die Effekte auf globale Produktion und Preise ebenfalls gering sein 79 Innerhalb der EU sind die Auswirkungen der GAP am signifikantesten Anderson u a 2006 schatzten dass eine komplette Eliminierung der globalen Agrarsubventionen zu einem Ruckgang der landwirtschaftlichen Produktion in der EU um 12 3 bis 2015 fuhren wurde Auch wurden Beschaftigung in der Landwirtschaft und Landpreise zuruckgehen Laut Berghin und Aksoy 2003 80 wurde der Abbau der Handelsbarrieren vor allem Produzenten von Baumwolle Milchprodukten und Zucker schaden wahrend die Konsumenten von Zucker und Milchprodukten profitieren wurden Ahnliche Nutzenverschiebungen wurde sich bei Getreide Olsaaten und Rindfleisch ergeben wenngleich die Starke der Effekte geringer ware Laut der meisten Analysen wurden die Gewinne von Konsumenten grosser sein als die Verluste von Produzenten 81 Kritik Bearbeiten Von den Milliarden an Agrarsubventionen in der EU profitieren Stand 2021 auch Spekulanten Multinationale Nahrungsmittelunternehmen und Grossgrundbesitzer bzw solche die zwar Land besitzen es aber selten aktiv bewirtschaften 82 Neue Politische Okonomie Bearbeiten Dass die EU Agrarsubventionen trotz sozialer Kosten bestehen wird zum Teil durch Lobbyismus seitens der Produzenten erklart Mehrere Analysen haben den politischen Prozess auf zwei aufeinanderfolgenden Ebenen charakterisiert Zunachst wird eine Politikrichtung auf nationaler Ebene bestimmt die dann auf der europaischen Ebene vertreten wird Auf europaischer Ebene erfolgen Einigungen meist auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner also den kleinsten Reformschritten Dies zeigte sich bereits zu Beginn der GAP Henning 2004 83 argumentiert dass der Rat fur Landwirtschaft und Fischerei stets eher protektionistisch entscheidet da jeder Minister ein Vetorecht hat Weniger protektionistisch eingestellte Minister wurden protektionistischere Vorschlagen nicht ablehnen da Protektionismus den politischen Ruckhalt der Produzenten im eigenen Land sichert 84 Japan und Korea Bearbeiten nbsp Mit dem Argument der Ernahrungssouveranitat protestieren japanische Bauern gegen einen Abbau von Einfuhrschranken wahrend der WTO Ministerkonferenz 2005 in Hongkong Japans Agrarhandelsbarrieren gehoren zu den grossten der OECD Agrarsubventionen in Japan Mrd Yen 1986 1995 2007Agrarproduktion 11 171 10 388 8 504PSE 7 726 6 841 4 149PSE landwirtschaftliche Einkommen 65 62 45Marktpreisunterstutzung im PSE 6 973 6 228 3 533GSSE 1 164 2 314 1 187Infrastruktur im GSSE 1 004 2 085 981CSE 9 013 8 778 4 642TSE 8 877 9 182 5 338TSE von Konsumenten 9 028 8 801 4 646TSE von Steuerzahlern 2 171 3 045 1 806Staatseinnahmen 2 322 2 664 1 114Japans und Koreas Agrarsubventionen bestehen in erster Linie aus Handelsbarrieren vor allem bei Reis Der Reispreis in Japan und Korea betrug 2007 das mehr als Dreifache des Weltmarktpreises 2000 das uber Sechsfache Zugleich war Japan 2007 der grosste Nettoimporteur von Agrarerzeugnissen 85 Reis hat eine wichtige kulturelle Bedeutung Laut Ohnuki Tierney 2004 86 halten Japaner Reis fur eine zentrale Grundlage der japanischen Zivilisation und fur ein Symbol von Schonheit Frieden die menschliche Seele und das Gottliche Zudem wird Selbstversorgung als wichtiges Element der Ernahrungssicherheit gesehen Viele japanische und koreanische Analysten sehen in einem niedrigen oder sinkenden Selbstversorgungsgrad ein Risiko Kako 2000 87 furchtet dass Japan und Korea bei militarischen politischen und wirtschaftlichen Konflikten Nahrungsmittelkrisen erfahren konnten Eine feindliche Macht konnte aufgrund der geographischen Lage relativ leicht den Import von Nahrungsmitteln blockieren 88 Reis machte 2007 36 der Marktpreisstutzung und 30 des PSE in Japan aus In Korea lagen die Anteil bei 26 bzw 24 Neben Reis werden tierische Produkte andere Getreide Olsaaten sowie Obst und Gemuse subventioniert In den 1970er Jahren kam es zu einem Handelsstreit zwischen den USA und Japan uber japanische Einfuhrbeschrankungen Die USA reichten schliesslich Beschwerde ein Ende der 1980er Jahre wurden diese als Verstosse gegen das GATT anerkannt und Japan reduzierte seine Barrieren bei einigen Agrarprodukten deutlich Als Resultat nahmen die japanischen Rindfleischimporte zwischen 1988 und 1996 um 130 zu bei Milch Tomaten und Apfelsaft kam es zu noch hoheren Zunahmen Auch Korea senkte seine erheblichen Importbarrieren in den 1980er Jahren deutlich Bei Reis erhielten beide Lander de facto Importverbote aufrecht bis sie mit dem Agreement on Agriculture einen gewissen Marktzugang jeweils unter 10 zugestanden 89 Marktpreisstutzung nimmt einen Anteil am PSE zwischen 85 und 100 in beiden Landern ein Die Kosten werden in erster Linie von Konsumenten und nicht von Steuerzahlern getragen Der Anteil des GSSE am TSE war 2007 mit 22 Japan und 15 Korea relativ gering aus Japans PSE ist seit den 1980er Jahren gesunken Koreas nahm in den 1980er und 1990er Jahren hingegen stark zu 90 Australien und Neuseeland Bearbeiten Agrarsubventionen in Neuseeland Mio NZ 1986 1995 2007Agrarproduktion 6 322 9 215 15 683PSE 1 511 142 112PSE landwirtschaftliche Einkommen 20 2 1Marktpreisunterstutzung im PSE 130 84 51GSSE 230 150 267Forschung und Entwicklung im GSSE 108 108 92CSE 139 75 55TSE 1 741 292 379TSE von Konsumenten 139 75 55TSE von Steuerzahlern 1 611 217 329Staatseinnahmen 10 0 4Australien und Neuseeland haben ihre Agrarsubventionen seit den 1980er Jahren nahezu komplett eliminiert und haben heute die geringsten Subventionen aller OECD Staaten Die Reformen haben zu Einkommenzuwachsen erhohter Produktivitat und geringeren Risiken von Landwirten gefuhrt 91 Beide Lander verfugen uber komparative Kostenvorteile bei Milchprodukten Rind und Lammfleisch Wolle und Weizen 92 Historisch gesehen hatten beide Lander eine enge Bindung zum Vereinigten Konigreich welches fruher den uberwiegenden Anteil der Agrarexporte auffing 1940 kaufte Grossbritannien 90 der neuseelandischen Guterexporte Mit dem Eintritt Grossbritanniens in die Europaische Gemeinschaft begannen sich die engen Handelsbindungen abzuschwachen 2006 betrug Grossbritanniens Anteil an den neuseelandischen Agrarexporten 6 In der zweiten Halfte des 20 Jahrhunderts begannen Australien und Neuseeland neue Markte in Asien und Nordamerika zu erschliessen 2006 gingen 33 der australischen Guterexporte in die Volksrepublik China und nach Japan 93 nbsp Ein australischer Landwirt erhalt im Durchschnitt weniger als 5 seines Einkommens aus Subventionen Bodenbearbeitung im Westaustralischen Weizengurtel Aufgrund der grossen Bedeutung von Agrarexporten in beiden Landern zielte ihre Agrarpolitik traditionellerweise auf Effizienz und Wettbewerbsfahigkeit sowie auf Einkommensstabilitat bei schwankenden Weltmarktpreisen ab Vor den Reformen in den 1970er und 1980er Jahren war die Landwirtschaft in beiden Landern stark reguliert Einer Analyse von Anderson u a 2007 94 zufolge war das geringe Wirtschaftswachstum Australiens in der Nachkriegszeit teilweise ein Resultat der Benachteiligung des exportorientierten Agrarsektors gegenuber dem Industriesektor Neuseeland begann mit einer protektionistischen Agrarpolitik in den 1930er Jahren die zu stark verzerrten Input und Produktmarkten fuhrten 95 Beide Lander machten erheblichen Gebrauch von Vermarktungsverbanden Marketing Boards Diese in staatlicher Hand befindlichen Organisationen sind legale Monopole zur Stabilisierung von Einnahmen bei schwankenden Preisen Sie wurden in den 1920er und 1930er Jahren in Australien und Neuseeland gegrundet und kontrollierten lange Zeit den Handel mit Milchprodukten Wolle Lamm und Rindfleisch sowie Weizen Beispielsweise erhielt das Australian Wheat Board AWB 1939 das Recht die gesamte australische Weizenernte aufzukaufen und zu vermarkten Das AWB legte die Ankaufpreise auf Basis von Produktionskostenschatzungen fest und sparte eventuelle Gewinne zur Stutzung der Preise in Jahren mit niedrigen Weltmarktpreisen 96 Die australischen Reformen begann in den 1970er Jahren und gingen schrittweise voran 1989 wurde die Binnenvermarktung von Weizen privatisiert nicht jedoch Exporte und 1999 wurde das AWB privatisiert Die Reform des Milchsektors begann 1986 2000 endete die Milchpreisstutzung Um die Restrukturierung abzufedern erhielten Milchproduzenten finanzielle Unterstutzung 2007 machten entkoppelte Direktzahlungen etwa die Halfte der Direktzahlungen aus Marktpreisunterstutzung gab es keine 97 In Neuseeland geschahen die Reformen sehr abrupt nach der Wirtschaftskrise von 1984 Inputsubventionen und Preisstutzungen wurden eliminiert wenngleich einige der staatlichen Exportorganisationen zunachst bestehen blieben Heute sind nur noch die Exporte von Milchprodukten und Kiwifruchten reguliert Der Hauptteil des TSE in Neuseeland besteht aus GSSE hier vor allem Agrarforschung Inspektion und Infrastruktur 98 Auswirkungen der Reformen Bearbeiten nbsp Neuseelands Reformen fuhrten zu einer Zunahme der Rinderhaltung und einem Ruckgang der Schafhaltung Rinder in Taranaki 2009 Die erheblichen Senkungen der Agrarsubventionen hatten einen Strukturwandel der Landwirtschaft in Australien und Neuseeland zur Folge Ressourcen wanderten von weniger wettbewerbsfahigen Produktionszweigen in solche mit komparativen Kostenvorteilen Die Zahl der australischen Milchbetriebe ging zuruck die durchschnittliche Betriebsgrosse wuchs die Betreiber diversifizierten ihre Einkommensquellen und Produktivitatssteigerungen fuhrten zu einem Anstieg der Milchleistung pro Kuh von fast 50 In Neuseeland nahm die Schafproduktion zugunsten der Rinder und Milchproduktion ab Die Exporte von Wolle und Schaffleisch sanken und nahmen bei allen anderen Exportgutern teilweise stark zu 99 McCorriston und MacLaren 2007 100 argumentieren dass die Reformen des australischen Weizenmarkts unvollstandig waren und deswegen nicht die Wettbewerbsfahigkeit der australischen Weizenproduktion erhoht oder sozialen Nutzen gebracht haben Insgesamt sehen die meisten Wissenschaftler einen positiven Gesamtnutzen der Reformen in beiden Landern Einige Landwirte mussten die Landwirtschaft aufgeben aber die Uberbliebenen haben deutliche Produktivitatssteigerungen erreicht und gleichzeitig negative Umweltfolgen reduziert da weniger chemische Produktionsmittel eingesetzt wurden und die Bewirtschaftung marginaler Flachen zuruckging 91 95 101 In Neuseeland nahm die Zahl der Betriebe zu und es kamen neue Produktionszweige auf die Marktnischen nutzen wie die landwirtschaftliche Wildhaltung von Hirschen Straussen und Emus die Produktion von Zierpflanzen frischem Obst Wein und Oliven So hat sich die Weinproduktion der beiden Lander seit den 1970er Jahren mehr als verdreifacht 102 Agrarsubventionen in Entwicklungslandern Bearbeiten nbsp Viele Entwicklungslander subventionieren Importe und besteuern Exporte um die Lebensmittelpreise niedrig zu halten Hier protestieren argentinische Landwirte gegen eine Erhohung von Exportsteuern 2008 In Entwicklungslandern liegt der Fokus der Agrarpolitik traditionell auf einer Subventionierung der Lebensmittelpreise Bei hohen Preisen drohen insbesondere in den Stadten Unruhen Nahrungsmittelexportierende Entwicklungslander z B Argentinien Brasilien Thailand und Indonesien haben im Hinblick auf das Ziel niedriger Preise Exportbeschrankungen eingesetzt Nahrungsmittelimportierende Entwicklungslander z B Algerien Agypten Namibia Mosambik Bolivien und Haiti greifen zu Importsubventionen Uberbewertung und Nahrungsmittelhilfe Viele dieser Politikmassnahmen fuhren zu Ineffizienzen und senken die Einkommen von einheimischen Landwirten Der Weltentwicklungsbericht 1986 stellte bereits fest dass arme Lander tendenziell das Gegenteil von reichen Landern tun Sie besteuern die Landwirtschaft fordern Importe und bremsen Exporte Mit fortschreitender wirtschaftlicher Entwicklung bauen Entwicklungslander diese Besteuerung ab und beginnen die Landwirtschaft zu subventionieren In Brasilien erreichte dieser Prozess seinen Wendepunkt im Jahr 2000 als das PSE erstmals positiv wurde 103 nbsp Einige Schwellenlander wie China 104 sind von einer Besteuerung zu einer Subventionierung der Landwirtschaft ubergegangen Felder bei Peking Uberbewertungen machen Importe gunstiger und Exporte fur andere Lander teurer Uberbewertungen fuhren zu einem nicht nachhaltigen Ungleichgewicht und haben in den 1980er und 1990er Jahren in vielen Entwicklungslandern zu Finanzkrisen gefuhrt Neben Uberbewertungen trug die Nahrungsmittelhilfe aus Industrielandern zu niedrigen Agrarpreisen in Entwicklungslandern bei Einige Lander z B Tunesien setzten ausserdem Importsubventionen ein Die Importsubstituierende Industrialisierung verstarkte die Benachteiligung der heimischen Landwirtschaft Nicht zuletzt wurden Landwirte in vielen Entwicklungslandern stark besteuert vor allem durch Exportsteuern auf Nahrungsmittel z B in Thailand oder Argentinien Diesem Zweck dienen auch staatliche Vermarktungsorganisationen fur Exportguter wie Bananen Kaffee Tee Kakao oder Palmol Auf der anderen Seite versuchten die Regierungen vieler Entwicklungslander die heimische Agrarproduktion anzukurbeln Da die Guterpreise stark nach unten verzerrt waren bedienten sich Staaten der Subventionierung von Inputs wie Bewasserung Dunger und Krediten In den 1980er Jahren waren Dungersubventionen von 30 bis 90 des Preises in Entwicklungslandern ublich Diese Subventionen haben nicht nur die Staatsbudgets belastet sondern auch zur Ubernutzung chemischer Inputs und ungeeigneter Technologien sowie der ineffizienten Nutzung knapper Ressourcen gefuhrt 105 106 In den 1980er Jahren begann im Rahmen der Strukturanpassungsprogramme eine Reform der Besteuerung der Landwirtschaft vieler Entwicklungslander Der Weltentwicklungsbericht 2008 107 schatzt dass die Nettobesteuerung in einer reprasentativen Gruppe nahrungsmittelimportierender Entwicklungslander zwischen Anfang der 1980er und Anfang der 2000er um die Halfte gekurzt wurde Exportsteuern sanken von 46 auf 19 Makrookonomische Reformen haben die Erzeugerpreise fur Exporteure erhoht Ahnliche Tendenzen sind in weniger landwirtschaftlich basierten Volkswirtschaften zu beobachten In vielen urbanisierten Landern z B Brasilien Mexiko Malaysia Ukraine wurde Agrarbesteuerung ersetzt durch Agrarprotektionismus Brasilien und China besteuerten die Landwirtschaft bis in die fruhen 1990er begannen aber danach Landwirte zu subventionieren und Konsumenten zu besteuern In Sudafrika der Turkei der Ukraine und Russland werden Landwirte seit den 1980er Jahren subventioniert In all diesen Landern ist der Anteil der Subventionen am landwirtschaftlichen Einkommen mit 6 21 relativ gering Die Turkei Russland und Sudafrika verwenden im PSE vorrangig Handelsbarrieren wahrend diese in Brasilien und China weniger wichtig sind 108 Wie die Regierungen von Industrielandern Anfang des 20 Jahrhunderts sieht die chinesische Fuhrung Anfang des 21 Jahrhunderts in einem langsameren Wachstum der landwirtschaftlichen Einkommen im Vergleich zu nichtlandwirtschaftlichen ein zentrales Problem San Nong Zudem soll die Getreideproduktion angekurbelt werden Laut einer Analyse von Yu und Jensen 2010 haben die jungsten Politikanderungen bereits einen Beitrag zur Erreichung der beiden Ziele landwirtschaftliches Einkommenswachstum und Steigern der Getreideproduktion geleistet In Zukunft konnte China unter Ausschopfung aller der laut WTO Regeln erlaubten Stutzungsmassnahmen beide Ziele weiterverfolgen die Alternative einer Subventionspolitik auf Basis entkoppelter Direktzahlungen wurde lediglich die Einkommen nicht aber Produktion und Handel beeinflussen 104 Agrarsubventionen in Schwellenlandern 2005 Mio Brasilien Real China Yuan Sudafrika Rand Turkei Lira Russland Rubel Ukraine Hrywnja Agrarproduktion 170 966 3 292 420 71 816 75 150 1 210 507 91 429PSE 10 607 291 777 6 560 17 468 197 051 11 256PSE landwirtschaftliche Einkommen 6 8 9 21 15 12Marktpreisunterstutzung im PSE 2 941 103 407 5 501 11 278 133 568 4 949GSSE 4 878 137 021 3 857 804 28 112 3 259Forschung und Entwicklung im GSSE 787 4 679 1 997 44 2 792 191CSE 3 507 128 654 5 503 8 340 128 556 6 298TSE 15 979 428 892 10 417 18 272 225 163 14 514TSE von Konsumenten 6 361 146 220 5 503 8 723 115 747 6 094TSE von Steuerzahlern 10 180 302 011 5 667 9 031 107 350 9 739Staatseinnahmen 562 19 339 753 517 2 066 1 319Indien hat die Agrarbesteuerung in den 1990er Jahren reduziert und war 2002 bereits leicht protektionistisch Ein ahnlicher Trend von Besteuerung zu Subventionierung zeigte sich in Vietnam In Indonesien wird die Landwirtschaft bereits seit 1990 subventioniert ahnliche Entwicklungen waren in Malaysia zu verzeichnen Chile liberalisierte seine Handels und Agrarpolitik in den 1970er Jahren 109 110 Daruber hinaus besteht eine erhebliche Variation in den Gruppe der Entwicklungslander hinsichtlich der Agrarsubventionen Insgesamt ist die Nettobesteuerung in den letzten 30 Jahren jedoch zuruckgegangen und zwar von 28 auf 10 in landwirtschaftlich gepragten Volkswirtschaften und von 15 auf 4 in Landern im Prozess der Urbanisierung Urbanisierte Entwicklungslander subventionieren im Durchschnitt mit 9 107 Reformszenarien und Wohlfahrtsgewinne Bearbeiten nbsp Von einer weiteren Reduzierung der Handelsbarrieren wurden die Entwicklungslander insgesamt profitieren da Landwirte hohere Preise erzielen konnten Reisbauern in der Halong Bucht Handelsbarrieren fuhren zu starkeren Verzerrungen als Direktzahlungen Diese Erkenntnis zusammen mit den Welthandelsrunden haben dazu gefuhrt dass umfassende Analysen der Folgen moglicher Liberalisierungsszenarien des Agrarhandels vorliegen 111 Eine vollstandige Handelsliberalisierung wurde die grossten globalen Wohlfahrtsgewinne bringen Rosegrant und Meijer 2007 112 sowie Dimaran u a 2007 113 stimmen uberein dass Industrielander auch dann grosse Wohlfahrtsgewinne einfahren wurden wenn lediglich die Entwicklungslander ihre Handelspolitik liberalisieren wurden wenngleich auch die Entwicklungslander von einem solchen Szenario profitieren wurden Umgekehrt gilt dasselbe Wenn nur die Industrielander ihre Handelspolitik liberalisieren wurden wurden sich grossere Gewinne fur die Gruppe der Entwicklungslander ergeben aber gleichzeitig wenn auch geringere Gewinne fur die Industrielander Hingegen wurden laut Vanzetti und Sharma 2007 114 die Entwicklungslander in der Summe verlieren wenn lediglich die Industrielander liberalisieren da in diesem Szenario auch die bevorzugten Handelsabkommen wegfallen Laut dieser Studie wurden die Entwicklungslander am meisten gewinnen in einem Szenario in dem lediglich sie ihre Handelsbarrieren abschaffen Laut der Analyse von van der Menbrugghe und Beghin 2004 28 wurde eine Handelsliberalisierung in einem bestimmten Land am meisten diesem Land zugutekommen Der Nutzengewinn fur die Entwicklungslander lage demnach bei 129 Mrd US wenn alle Lander liberalisieren wurden aber nur bei 10 Mrd US wenn lediglich die Industrielander liberalisieren wurden Huff u a 2007 115 zitieren mehrere Studien die zueinander ahnlichen Ergebnissen von globalen Wohlfahrtsgewinnen durch einen Abbau der Agrarhandelsbarrieren von uber 100 Mrd kommen die zwischen Entwicklungs und Industrielandern ahnlich aufgeteilt sind Untersuchungen von Anderson Martin und van der Mensbrugghe 23 107 116 kommen auf Wohlfahrtsgewinne von 287 Mrd US im Jahr 2015 als Resultat der kompletten Abschaffung aller weltweiten Guterhandelsbarrieren wovon 60 auf die Agrarhandelsliberalisierung fallen Der grosste Nutzen wurde sich fur die Industrielander ergeben In Entwicklungslandern wurden demnach Nettogewinne von 85 Mrd US entstehen Konsumenten wurden durch hohere Preise 30 Mrd einbussen Landwirte und Exporteure 115 Mrd gewinnen 117 nbsp Steuerzahler und Konsumenten in Industrielandern wurden von einer Abschaffung der Agrarsubventionen profitieren Milch in einem japanischen Supermarkt Wenngleich die Gruppe der Entwicklungslander insgesamt von einer Liberalisierung des globalen Agrarhandels profitieren wurden waren die Gewinne nicht gleich verteilt Mit einer Handelsliberalisierung wurden die Preise insbesondere bei Baumwolle Zucker und Milchprodukten steigen Das Argument dass Agrarsubventionen in reichen Landern armen Konsumenten in ernahrungsunsicheren Entwicklungslandern helfen wird manchmal zur Verteidigung dieser Subventionen verwendet Thompson Smith und Elasri 2003 118 schatzen dass eine weitere Senkung der Agrarexportsubventionen der OECD zu einem Ruckgang der Kalorienverfugbarkeit von 0 1 bis 0 3 in ernahrungsunsicheren Entwicklungslandern fuhren wurde Laut einer von den Autoren ebenfalls durchgefuhrten Simulation mithilfe eines allgemeinen Gleichgewichtsmodells wurde die Ernahrungssicherheit in ernahrungsunsicheren Entwicklungslandern hingegen leicht ansteigen Hertel u a 2006 119 schatzen dass eine Agrarhandelsliberalisierung in reichen Landern die Armut in 13 von 15 untersuchten Entwicklungslandern trotz steigender Nahrungsmittelpreise deutlich reduzieren wurde Laut den Autoren waren die einzigen Verlierer einer Liberalisierung Landwirte in reichen Landern 120 Dennoch konnen bei Nahrungsmittelpreissteigerungen infolge von Agrarhandelsliberalisierungen in reichen Landern zumindest kurzfristig zu Problemen fur arme Konsumenten in Entwicklungslandern fuhren Auf der anderen Seite sind viele Arme in Entwicklungslandern selbst landwirtschaftliche Produzenten die von steigenden Agrarpreisen infolge von Liberalisierungen profitieren konnen Peterson 2009 weist ausserdem darauf hin dass effektivere Massnahmen zur Armuts und Hungerbekampfung existieren als Agrarsubventionen in Industrielandern Wurden die OECD Staaten ihre Ausgaben fur Agrarsubventionen auf die direkte Unterstutzung von nahrungsmittelunsicheren Bevolkerungsgruppen in Entwicklungslandern verwenden hatte dies moglicherweise einen grosseren armuts und hungerreduzierenden Effekt als uber die Unterstutzung von Landwirten in Industrielandern 121 Anders als die handels und anreizverzerrende Unterstutzung landwirtschaftlicher Einkommen in Industrielandern ist die staatliche Bereitstellung offentlicher Guter und Bekampfung von Marktversagen insbesondere in Entwicklungslandern haufig unzureichend Die Autoren des Weltentwicklungsbericht 2008 107 forderten hohere Ausgaben fur Agrarforschung Infrastruktur Information Bildung und Gesundheit Unzureichende Eigentumsrechte Korruption und schwache Rechtssysteme behinderten zudem die landwirtschaftliche Entwicklung Siehe auch BearbeitenGemeinwohlpramieLiteratur BearbeitenAlex McCalla amp John Nash 2007 Reforming Agricultural Trade for Developing Countries Key Issues for a Pro Development Outcome Volume I PDF 1 9 MB Quantifying the Impact of Multilateral Trade Reform Volume II PDF 1 6 MB Weltbank 2007 E Wesley F Peterson A Billion Dollars a Day The Economics and Politics 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