Gemeinsame Einwanderungspolitik

Die gemeinsame Einwanderungspolitik bezeichnet die interne Politik der Europäischen Union zur wirksamen Steuerung der Migrationsströme, angemessenen Behandlung von Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, sowie zur Verhütung und verstärkten Bekämpfung von illegaler Einwanderung und Menschenhandel (Art. 79 Abs. 1 AEU-Vertrag).

Die Politik im Bereich Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung dient neben mit der justiziellen Zusammenarbeit in Zivil- und Strafsachen sowie der polizeilichen Zusammenarbeit der Verwirklichung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, geregelt im Dritten Teil Titel V Kapitel 2, Art. 77–80 AEUV.

Die europäische Asyl- und Migrationspolitik umfasst eine Integrierte Regelung für die politische Reaktion auf Krisen, eine Vereinheitlichung der Migrationspolitik in der Mitgliedstaaten, die Steuerung regulärer Migrationsbewegungen sowie die Seenotrettung durch die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Fronetx), vor allem auf den Hauptmigrationsrouten über das Mittelmeer und die Bekämpfung der Schleusungskriminalität durch das bei Europol angesiedelte Europäische Zentrum zur Bekämpfung der Migrantenschleusung.

Der Rat der Europäischen Union spielt bei diesen Bemühungen eine besondere Rolle, indem er die strategischen Prioritäten vorgibt (Art. 68 AEUV).

Die gemeinsame Einwanderungspolitik ist eine Angelegenheiten der geteilten Zuständigkeit (Art. 4 Abs. 2 lit. j AEUV), d. h. die Mitgliedstaaten können Gesetze erlassen und verbindliche Rechtsakte insoweit beschließen, als die EU ihre Zuständigkeit nicht ausübt bzw. entschieden hat, ihre eigene Zuständigkeit nicht mehr auszuüben.

Entwicklung

Einflussfaktoren

Die Migrationsbewegungen in Europa bzw. in der Europäischen Union erfolgten in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts in vier Stufen: Auf Flucht und Vertreibung nach dem Zweiten Weltkrieg folgte die Anwerbung dringend benötigter Arbeitskräfte in einigen westeuropäischen Volkswirtschaften, die Entkolonialisierung Afrikas, Süd- und Südostasiens und schließlich der Nachzug von Familienangehörigen der Arbeitsmigranten.

Die europäische Migrationspolitik wird beeinflusst durch zunehmende Schwierigkeiten der einzelnen Mitgliedstaaten, die Migration auf rein nationaler Ebene zu steuern, die Aufhebung der Binnengrenzen innerhalb der EU im Schengener Abkommen und die vertraglich vereinbarte Freizügigkeit für EU-Bürger, die auch irreguläre Migration erleichtert sowie die zunehmende Überalterung der Bevölkerung, wodurch für viele europäische Staaten ein Mangel an Erwerbstätigen abzusehen ist.

Die Flüchtlingskrise in Europa 2015/2016 erhöhte den Migrationsdruck stark.

Europäisierung der Migrationspolitik

Petra Bendel unterscheidet bei der europäischen Migrations- und Asylpolitik drei Phasen:

• 1957–1990: koordinierte Politik der EU-Staaten
• 1990–1999: verstärkte Zusammenarbeit zwischen den EU-Staaten
• seit 1999: Gemeinsame Migrationspolitik.

Die traditionell nationalstaatlichen Interessen der inneren Sicherheit und der Souveränität wurden seit den 1990er Jahren zunehmend Gegenstand supranationaler vertraglicher Regelungen zum Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts.

Mit dem Schengener Abkommen wurde nicht nur ein Abbau von Personenkontrollen an den Binnengrenze vereinbart, sondern auch Schritte zu einer gemeinsamen Visa- und Asylpolitik. Die Öffnung des Eisernen Vorhangs führte zu einer Zunahme der Asylbewerber und Flüchtlinge in allen EU-Staaten. Im Dubliner Übereinkommen wurden in diesem Zusammenhang vor allem Regelungen zur Bestimmung des zuständigen Asyllandes getroffen.

Der Vertrag über die Europäische Union (Vertrag von Maastricht) begründete zum 1. November 1993 in Art. 100c EGV/Maastricht erstmals eine Zuständigkeit von Organen der Europäischen Union für Fragen der Visapolitik mit einer zentralen Rolle für den Rat der Europäischen Union:

„Der Rat bestimmt auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments einstimmig die dritten Länder, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen. Bei einer Notlage in einem dritten Land, die zu einem plötzlichen Zustrom von Staatsangehörigen dieses Landes in die Gemeinschaft zu führen droht, kann der Rat jedoch auf Empfehlung der Kommission mit qualifizierter Mehrheit für einen Zeitraum von höchstens sechs Monaten den Visumzwang für Staatsangehörige des betreffenden Landes einführen. Der nach diesem Absatz eingeführte Visumzwang kann nach dem Verfahren des Absatzes 1 verlängert werden. Vom 1. Januar 1996 an trifft der Rat Entscheidungen im Sinne des Absatzes 1 mit qualifizierter Mehrheit.“

In den Bestimmungen über die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres in Titel VI EUV betrachten die Mitgliedstaaten zudem die Asyl- und die Einwanderungspolitik sowie die Politik gegenüber den Staatsangehörigen dritter Länder als Angelegenheiten von gemeinsamem Interesse und schufen damit eine vertragliche Grundlage für die migrationspolitische Kooperation der EU-Staaten.

Der Vertrag von Amsterdam ordnete zum 1. Mai 1999 die Aufgabenbereiche neu. Es wurde im EG-Vertrag ein neuer Titel IV Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr (Art. 61–69 EGV/Amsterdam) eingefügt. Im Laufe von fünf Jahren nach Inkraftsetzung des Vertrags wollte man sowohl eine gemeinsame Migrations- und Asylpolitik anbahnen als auch die Anrechte Drittstaatsangehöriger sowie die Zuständigkeiten und Mindeststandards für Asylsuchende festsetzen.

Der mit dem Vertrag von Lissabon reformierte Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) bestimmt in Art. 79 Abs. 1 und Abs. 5 seit dem 1. Dezember 2009:

„Die Union entwickelt eine gemeinsame Einwanderungspolitik, die in allen Phasen eine wirksame Steuerung der Migrationsströme, eine angemessene Behandlung von Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, sowie die Verhütung und verstärkte Bekämpfung von illegaler Einwanderung und Menschenhandel gewährleisten soll. [...] Dieser Artikel berührt nicht das Recht der Mitgliedstaaten, festzulegen, wie viele Drittstaatsangehörige aus Drittländern in ihr Hoheitsgebiet einreisen dürfen, um dort als Arbeitnehmer oder Selbstständige Arbeit zu suchen.“

Die Migrations- und Asylpolitik der EU gilt für alle Mitgliedstaaten außer Dänemark, für die diese Politik nicht gilt (Opt-out), und Irland, das sich an bestimmten Maßnahmen beteiligen kann (Opt-in).

Politische Maßnahmen der EU

Bis 1990 verfügte die EU über keinerlei migrationspolitischen Kompetenzen. Jeder Staat regelte seine Belange selbst und es gab nur in Bereichen wie Kriminalitätsbekämpfung erste gemeinsame Absprachen. 1989 war die Mauer gefallen und der eiserne Vorhang hatte sich geöffnet; deshalb gewann 1990 die europäische Migrationspolitik an Gewicht. Der seit 1999 gültige Vertrag von Amsterdam verlagert die Kompetenzen der einzelnen Mitgliedsstaaten zu Migration und Asyl nach Brüssel.

Europäische Migrationsagenda

Am 13. Mai 2015 wurde die Europäische Migrationsagenda vereinbart. Die Agenda sieht vier Handlungsschwerpunkte vor:

1. Anreize für irreguläre Migration reduzieren: Ursachen für irreguläre Migration und Vertreibung in Drittländern angehen, kriminelle Schleuser- und Menschenhändlernetze bekämpfen, Rückkehr/Rückführung;
2. Grenzmanagement: Menschenleben retten und Außengrenzen sichern;
3. Europas Schutzauftrag: eine starke gemeinsame Asylpolitik;
4. Eine neue Politik für legale Migration: gut gesteuerte reguläre Migration und Visumpolitik, wirksame Integration, Maximierung der Entwicklungsvorteile in den Herkunftsländern.

Vier Jahre später wurde eine Zwischenbilanz gezogen. Die Europäische Kommission resümierte, angesichts einer instabilen Situation sei eine Konsolidierung des Fortschritts erforderlich.

Migration und der Brexit

→ Hauptartikel: EU-Austritt des Vereinigten Königreichs#Migration

Migration und Fachkräftebedarf

Angesichts eines Fachkräftemangels einerseits und einer hohen Zahl von Geflüchteten aus der Ukraine andererseits machte die Europäische Kommission den Vorschlag, die Richtlinie 2011/98/EU betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen und die Richtlinie 2003/109/EG (Daueraufenthaltsrichtlinie) zu überarbeiten. Durch die Änderungen sollen u. a. Bewerbungen aus dem Ausland erleichtert werden, und legal beschäftigte ausländische Arbeitskräfte sollen den Arbeitgeber wechseln dürfen und auch bei vorübergehender Arbeitslosigkeit nicht sofort ihre Arbeitserlaubnis verlieren. Für die Erlangung der Rechtsstellung eines langfristig Aufenthaltsberechtigten sollen Aufenthalte in unterschiedlichen Mitgliedstaaten zusammengerechnet werden können. Außerdem kündigte die EU-Kommission die Einführung eines EU-Fachkräftepools („EU-Talentpool“) an; dieser Fachkräftepool soll angesichts der Situation in der Ukraine bereits im Sommer 2022 als Pilotprojekt vorliegen.

Siehe auch: Arbeitsmigration#Europäische Union

Integrations- und Inklusionspolitik

Die Integration von Zugewanderten, allgemeiner die Integration und Inklusion, wird durch die Europäische Union unterstützt. Maßnahmen in diesem Bereich werden von der Europäischen Kommission ebenso wie von einzelnen Programmen der Mitgliedstaaten gefördert. Hierbei kommen mehrere EU-Fonds (AMIF, ESF, EFRE und Erasmus+) zum Einsatz. Mit ihrem Aktionsplan für Integration und Inklusion 2021–2027 hat die Europäischen Kommission einen Rahmen für eine EU-weite Stärkung und Intensivierung der Integrations- und Inklusionspolitik vorgegeben.

Politische Maßnahmen der Mitgliedstaaten

→ Hauptartikel: Ausländerpolitik

→ Hauptartikel: Blaue Karte EU

→ Hauptartikel: Schleusungskriminalität

Deutschland

Bundesgesetze

→ Hauptartikel: Anwerbepolitik der Bundesrepublik Deutschland

Das Aufenthaltsgesetz regelt allgemein für Drittstaatsangehörige die Einreise, den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit sowie die Aufenthaltsbeendigung. Begehrt der Ausländer hingegen im Bundesgebiet Asyl, sind die speziellen Regelungen des Asylrechts zu berücksichtigen, insbesondere die des Asylgesetzes (AsylG).

Zur Umsetzung der Richtlinie 2009/50/EG (Hochqualifiziertenrichtlinie), der Richtlinie 2014/36/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zwecks Beschäftigung als Saisonarbeitnehmer und der Richtlinie (EU) 2016/801 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Mai 2016 über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zu Forschungs- oder Studienzwecken, zur Absolvierung eines Praktikums, zur Teilnahme an einem Freiwilligendienst, Schüleraustauschprogrammen oder Bildungsvorhaben und zur Ausübung einer Au-pair-Tätigkeit (Bildungsmigration) dient das Fachkräfteeinwanderungsgesetz von 2019.

Das Zuwanderungsgesetz von 2004 regelt dagegen die Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung, den Aufenthalt und die Integration von Unionsbürgern und Ausländern.

Gegenstand des Einwanderungsrechts sind außerdem Fragen der Einbürgerung und des Staatsangehörigkeitsrechts.

Kommunalpolitik

Über 700 europäische Städte (Stand 2021) versuchen, die Politik der Mitgliedstaaten und der EU zu verändern und arbeiten mit Hilfe der Zivilgesellschaft an der Verbesserung ihrer lokalen Migrationspolitik.

Österreich

Die gesetzlichen Grundlagen für die Zulassung ausländischer Arbeitskräfte zum österreichischen Arbeitsmarkt sind das Ausländerbeschäftigungsgesetz (AuslBG) und die korrespondierenden aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen im Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (NAG) und Fremdenpolizeigesetz 2005 (FPG). § 114 FPG enthält auch den Straftatbestand der Schlepperei.

Literatur

• Martin Große Hüttmann: Migrations- und Asylpolitik der EU: Verantwortung, Herausforderungen und Lösungswege. Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg, abgerufen am 7. September 2023, PDF.
• Nam-Eun Lee: Europäisierung deutscher Migrationspolitik. Univ.-Diss., Göttingen 2012 (insbesondere Migrationspolitik der Europäischen Union, S. 124 ff.)

Weblinks

• Europäische Kommission: Statistik zur Migration nach Europa.
• Europäischer Rat: Zeitleiste – Migrations- und Asylpolitik der EU. 23. April 2015 bis 4. Oktober 2023.

Einzelnachweise

1. Wie die EU Migrationsbewegungen steuert. Europäischer Rat, Stand vom 9. Februar 2023.
2. Rettung von Menschenleben auf See und Bekämpfung von Migrantenschleusung. Europäischer Rat, Stand vom 9. Februar 2023.
3. European Migrant Smuggling Centre - EMSC. Europol, 24. Februar 2022 (englisch).
4. Migrations- und Asylpolitik der EU. Europäischer Rat, Stand vom 6. September 2023.
5. Aufteilung der Zuständigkeiten in der Europäischen Union. EUR-Lex, 24. Februar 2022.
6. Nam-Eun Lee: Europäisierung deutscher Migrationspolitik. Univ.-Diss., Göttingen 2012, S. 124 f.
7. Petra Bendel, Marianne Haase: Wann war das? Geschichte der europäischen Migrationspolitik bis heute. Bundeszentrale für politische Bildung, 2008.
8. vgl. Daniela Jahn, Andreas Maurer, Verena Oetzmann, Andrea Riesch: Asyl- und Migrationspolitik der EU: Ein Kräftespiel zwischen Freiheit, Recht und Sicherheit. Stiftung Wissenschaft und Politik, Diskussionspapier 2006. PDF.
9. Beate Kohler-Koch, Thomas Conzelmann, Michèle Knodt: Europäische Integration – Europäisches Regieren. Wiesbaden 2004, S. 137.
10. Vertrag über die Europäische Union, unterzeichnet zu Maastricht am 7. Februar 1992. ABl. C 191 vom 29. Juli 1992, S. 11.
11. Vgl. Christian Klos: Eine Reise von Rom nach Amsterdam: Die Entwicklung des europäischen Einwanderungsrechts. In: Achim Wolter (Hrsg.): Migration in Europa: Neue Dimensionen, neue Fragen, neue Antworten. Baden-Baden 1999, S. 25.
12. vgl. Thomas Oppermann: Europarecht. München 1999, S. 204 ff.
13. Nam-Eun Lee: Europäisierung deutscher Migrationspolitik. Univ.-Diss., Göttingen 2012, S. 153.
14. Migration und Asyl. EUR-Lex, Glossar, abgerufen am 8. September 2023.
15. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. Die Europäische Migrationsagenda. COM(2015) 240 final, 13. Mai 2015.
16. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat und den Rat. Fortschrittsbericht über die Umsetzung der Europäischen Migrationsagenda. COM(2019) 481 final, 16. Oktober 2019.
17. Zwischenbilanz der Europäischen Migrationsagenda nach vier Jahren: instabile Situation erfordert Konsolidierung des Fortschritts. In: ec.europa.eu. Europäische Kommission, 16. Oktober 2019, abgerufen am 19. Juli 2021. 
18. Legal migration: Attracting skills and talent to the EU. In: ec.europa.eu. Europäische Kommission, 27. April 2022, abgerufen am 17. Juni 2022 (englisch). 
19. Fragen und Antworten – Anwerbung qualifizierter und talentierter Fachkräfte aus Drittländern. In: ec.europa.eu. Europäische Kommission, 27. April 2022, abgerufen am 17. Juni 2022. 
20. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Aktionsplan für Integration und Inklusion 2021–2027 COM(2020) 758 final , abgerufen am 8. August 2022. 24. November 2020, S. 20.
21. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Aktionsplan für Integration und Inklusion 2021–2027 COM(2020) 758 final , abgerufen am 8. August 2022, 24. November 2020, S. 28.
22. ABl. L 94 vom 28. März 2014, S. 375.
23. vgl. Migration. Bundesministerium des Innern und für Heimat, abgerufen am 6. Oktober 2023.
24. Moving Cities. Eine andere Migrationspolitik ist möglich
25. Arbeit und Migration. Bundesministerium für Arbeit und Wirtschaft, letzte Aktualisierung: 21. April 2023.