Nichtigkeitsdogma

Das Nichtigkeitsdogma ist eine rechtswissenschaftliche Lehre. Sie besagt, dass Rechtsnormen, die gegen höherrangiges Recht verstoßen, unheilbar nichtig sind. Dem liegt die Annahme zugrunde, dass in gestuften Rechtsordnungen das Recht selbst die Geltungserlangung und den Geltungsverlust von Rechtsnormen regele. Dieser Stufenordnung des Rechts sei die Ipso-iure-Nichtigkeit rechtswidriger Rechtsnormen im Interesse der Widerspruchsfreiheit immanent.

Das Nichtigkeitsdogma betrifft jedenfalls formelle Gesetze und nach h. M. auch Satzungen, wenn das höherrangige Recht für die in Frage stehende Satzung nichts anderes bestimmt hat.

Erklärung der Nichtigkeit

Bundesverfassungsgericht

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) erklärt Bundes- und Landesgesetze gem. § 78 Satz 1, § 95 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG für nichtig, wenn sie mit dem Grundgesetz oder dem sonstigen Bundesrecht unvereinbar sind. Da die Entscheidung des BVerfG in diesen Fällen Gesetzeskraft hat (§ 31 Abs. 2 BVerfGG), ist das verfassungswidrige Gesetz damit beseitigt. Nicht mehr anfechtbaren Entscheidungen, die auf einer für nichtig erklärten Norm beruhen, bleiben jedoch bestehen. Allerdings ist die Vollstreckung aus einer solchen Entscheidung unzulässig (§ 79 Abs. 2 BVerfGG). Wird der Verfassungsbeschwerde gegen ein Urteil stattgegeben, so hebt das Bundesverfassungsgericht auch das Urteil auf (§ 95 Abs. 2 BVerfGG).

Eine Ausnahme gilt insb. für Verstöße gegen den allgemeinen Gleichheitssatz in Art. 3 Abs. 1 GG (gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss). Hier spricht das Gericht oft lediglich die Unvereinbarkeit der Norm mit dem Grundgesetz aus (Unvereinbarerklärung, auch Verfassungswidrigerklärung). Im Unterschied zur Nichtigerklärung folgt daraus, dass sie vorübergehend weiterhin angewandt werden darf. Das Gericht überlässt es aber – nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung – dem Normgeber, anstelle der fehlerhaften eine verfassungsgemäße Norm zu erlassen; oft setzt es ihm eine Frist, den verfassungswidrigen Zustand zu beseitigen. Nur ausnahmsweise und zurückhaltend erlässt es selbst eine Regelung für diese Übergangszeit.

Fachgerichte

Für förmliche Gesetze gilt das Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts aus Art. 100 GG. Untergesetzliche Normen hingegen können die Fachgerichte selbst auf ihre Vereinbarkeit mit dem Verfassungsrecht und mit dem formellen Gesetzesrecht hin überprüfen. Stellen sie im Rahmen einer Normenkontrolle einen Verstoß fest, können sie die Norm für nichtig erklären. Im Rahmen anderer Verfahren, insb. einer Feststellungsklage, kann inzident die Nichtigkeit einer Norm zu prüfen sein.

Die Verwaltungsgerichtsordnung bietet im Rahmen der Inzidenterkontrolle für das entscheidende Verwaltungsgericht jedoch keine Grundlage, für rechtswidrig erkannte Satzungen für eine Übergangszeit entsprechend der vom Bundesverfassungsgericht für seine eigene Rechtsprechung entwickelten Praxis weiter für anwendbar zu erklären.

Ausnahmen

Bebauungspläne

Teilnichtigkeit

Problematisch ist, ob ein Bebauungsplan, der als Satzung beschlossen wird (§ 10 Abs. 1 BauGB), als Ganzes unwirksam ist, wenn nur ein Teil von ihr gegen höherrangiges Recht verstößt. Die Frage ist insbesondere für Bebauungspläne diskutiert worden, in denen nur eine bestimmte Festsetzung nach Auffassung des Gerichts rechtswidrig ist. Die Rechtsprechung stellt in diesem Fall darauf ab, ob die Satzung im Übrigen noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung ermöglicht oder ob es sich bei der Satzung um eine einheitliche und somit unteilbare Regelung handelt, die ohne den zu beanstandenden Teil funktionslos würde. Im ersten Fall soll die restliche Satzung fortgelten, im zweiten Fall soll die Unwirksamkeit des fehlerhaften Teils die Satzung im ganzen erfassen. Das entspricht den allgemeinen Grundsätzen über die teilweise Nichtigkeit von Gesetzen und anderen Rechtsvorschriften (vgl. § 139 BGB).

Eine ausdrückliche Ausnahme des Nichtigkeitsdogmas für Bebauungspläne enthalten die § 214, § 215 BauGB: die sogenannte Planerhaltung. Danach sind nicht alle Verfahrens- und Formfehler, an denen ein Bebauungsplan leiden kann, für dessen Rechtswirksamkeit beachtlich, sondern nur ganz bestimmte, die der Gesetzgeber im Einzelnen aufzählt. Außerdem können Fehler nur innerhalb einer Frist von einem Jahr nach dessen Bekanntmachung geltend gemacht werden.

Fehlerfolgen

Auch ein als ungültig erkannter Bebauungsplan ist – abgesehen von der gerichtlichen Nichtigkeitserklärung im Normenkontrollverfahren – in dem für die Aufhebung von Bebauungsplänen geltenden Verfahren aufzuheben, um damit den Anschein seiner Rechtsgeltung zu beseitigen. Beruht die Ungültigkeit des Plans auf einem Verfahrens- oder Formfehler, hat die Gemeinde darüber zu entscheiden, ob sie den Plan, statt ihn aufzuheben, unter Behebung des Fehlers und Wiederholung des nachfolgenden Verfahrens rückwirkend in Kraft setzt.

Verwaltungsakte

Das Nichtigkeitsdogma gilt nur für Rechtsnormen, nicht für Verwaltungsakte. Verwaltungsakte sind, auch wenn sie gegen Recht verstoßen, vom Bürger zu befolgen. Zwar ergibt sich aus Art. 20 Abs. 3 GG, dass auch die Verwaltung Recht und Gesetz beachten muss (Gesetzmäßigkeit der Verwaltung). Ein Umkehrschluss aus § 43 Abs. 3 VwVfG ergibt aber, dass ein rechtswidriger Verwaltungsakt grundsätzlich wirksam ist. Dort heißt es, dass nur ein nichtiger Verwaltungsakt unwirksam ist. Der Beschwerte muss also den Verwaltungsakt vor der Verwaltung im Widerspruchsverfahren – soweit dieses nicht ausnahmsweise entbehrlich ist – und notfalls vor Gericht anfechten und die Aufhebung begehren. Das Erheben des Rechtsbehelfs (Widerspruch oder Anfechtungsklage) stellt grundsätzlich aufschiebende Wirkung her, § 80 VwGO. Das bedeutet, dass der Verwaltungsakt zunächst nicht vollzogen werden darf. Das ist auch der Grund, warum die Ausnahme des Nichtigkeitsdogmas verfassungskonform ist. Der Widerspruch – oder falls entbehrlich die Klage – muss binnen bestimmter Fristen erfolgen, damit der Verwaltungsakt nicht in Bestandskraft erwächst.

Absolute und relative Nichtigkeit

Die Lehre vom Fehlerkalkül unterscheidet zwischen absoluter und relativer Nichtigkeit von Rechtsnormen. Trotz Rechtswidrigkeit sind Gesetze, Verordnungen und Einzelfallentscheidungen so lange bindend, bis sie durch ein dazu berufenes Gericht oder eine zuständige Behörde aufgehoben werden. Statt der absoluten Nichtigkeit sind rechtswidrige Rechtsnormen bis zu ihrer Überprüfung und Aufhebung durch die zuständige Rechtsschutzinstanz bindend (relative Nichtigkeit).

Literatur

• Dirk Heckmann: Geltungskraft und Geltungsverlust von Rechtsnormen. Elemente einer Theorie der autoritativen Normgeltungsbeendigung. Mohr Siebeck, 1997. Leseprobe.
• Barbara Heinrich: Behördliche Nachbesserung von Verwaltungsakten im verwaltungsgerichtlichen Verfahren und Rechtsschutz der Betroffenen. Herbert Utz Verlag, München 1999.
• Kai Engelbrecht: Die Kollisionsregel im föderalen Ordnungsverbund. Mohr Siebeck, 2010.
• Hendrik Jürgensen: Die Theorie vom Geltungsbeendigungsanlass. Ein Beitrag zur Fehlerlehre bei öffentlich-rechtlichen Satzungen. Duncker & Humblot, 2021.

Einzelnachweise

1. BVerfGE 103, 332, 390; Fritz Ossenbühl, NJW 1986, 2805, 2807. Hartmut Maurer, DÖV 1993, 184, 193. Hartmut Maurer, in: Festschrift für Otto Bachof, S. 215, 221.
2. Gunther F. Herr: Behördliche Verwerfung von Bebauungsplänen. Duncker&Humblot, 2003, S. 51.
3. Hans Brinckmann, DÖV 1970, 406, 407.
4. Helmut Wobst: Verfassungswidrige Gesetze und Normenkontrolle, S. 74.
5. Hans D. Jarass, in: ders./Pieroth, Grundgesetz, Art. 20 Rn. 46; Wolfgang Löwer, in: Isensee/Kirchhof, HdbStR Bd. III, § 70 Rn. 114; Andreas Voßkuhle, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, Art. 93 Rn. 47.
6. Gernot Sydow: Deutsches und Europäisches Verfassungsrecht I. Prinzipien, Institutionen, Verfahren. 2. Auflage, München 2020, S. 52. ISBN 978-3-406-76575-9.
7. Schleswig-Holsteinisches OVG, Urteil vom 12. Mai 2016 - 4 LB 24/15 Rz. 46.
8. Hendrik Jürgensen: Die Theorie vom Geltungsbeendigungsanlass. Ein Beitrag zur Fehlerlehre bei öffentlich-rechtlichen Satzungen. Berlin 2021, S. 16. Zugl.: Univ.-Diss., Kiel 2020.
9. Klaus Schlaich, Stefan Korioth: Das Bundesverfassungsgericht: Stellung, Verfahren, Entscheidungen. Verlag C.H.BECK oHG, 2019, ISBN 978-3-406-74688-8, S. 322, doi:10.17104/9783406746888 (vahlen.de [abgerufen am 23. März 2022]). 
10. vgl. Yooncheol Choi: Die Pflicht des Gesetzgebers zur Beseitigung von Gesetzesmängeln. Univ.-Diss. Hamburg 2002, S. 60 ff.
11. Hessischer VGH, Beschluss vom 6. Oktober 2010 - 5 A 2593/09.Z Leitsatz.
12. vgl. beispielsweise BVerwG, Beschluss vom 17. September 2013 - 4 BN 40.13
13. vgl. Rechtslage zu funktionslos gewordenen Bebauungsplänen. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Sachstand vom 4. Oktober 2019.
14. Alfred Scheidler: (Teil-)Unwirksamkeit des Bebauungsplans ipso iure. UPR 2017, S. 201–207.
15. BVerwG, Urteil vom 21. November 1986 - 4 C 22.83 Leitsatz.
16. Die Theorie vom Geltungsbeendigungsanlass | Duncker & Humblot. Abgerufen am 27. Juli 2022. 

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