Bundes-Klimaschutzgesetz

Das Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) ist ein deutsches Bundesgesetz, das die Erfüllung der nationalen Klimaschutzziele sowie die Einhaltung der europäischen Zielvorgaben gewährleisten soll. Mit dem Klimaschutzgesetz wurden die im Klimaschutzplan 2050 festgelegten Klimaschutz- und Sektorziele erstmals gesetzlich verankert: Die Treibhausgasemissionen sollen bis 2030 um mindestens 65 % unter den Vergleichswert des Jahres 1990 gemindert werden, bis 2040 um mindestens 88 %. Im Jahr 2045 soll Netto-Treibhausgasneutralität erreicht werden. Zudem legt das Gesetz für den Zeitraum bis zum Jahr 2040 jährliche Minderungsziele fest. Für verschiedene Wirtschaftssektoren sind bis 2030 pro Jahr Höchstmengen an Emissionen vorgegeben. Im Falle einer Überschreitung der zulässigen Jahresemissionsmenge für einen Sektor hat das zuständige Bundesministerium innerhalb von drei Monaten ein Sofortprogramm vorzulegen.

Basisdaten
Titel:	Bundes-Klimaschutzgesetz
Abkürzung:	KSG
Art:	Bundesgesetz
Geltungsbereich:	Bundesrepublik Deutschland
Erlassen aufgrund von:	Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG
Rechtsmaterie:	Umweltschutz
Fundstellennachweis:	2129-64
Erlassen am:	12. Dezember 2019 (BGBl. I S. 2513)
Inkrafttreten am:	18. Dezember 2019
Letzte Änderung durch:	Art. 1 G vom 18. August 2021 (BGBl. I S. 3905)
Inkrafttreten der letzten Änderung:	31. August 2021 (Art. 2 G vom 18. August 2021)
GESTA:	N030
Weblink:	Gesetzestext
Bitte den Hinweis zur geltenden Gesetzesfassung beachten.

Grundlage bildet die Verpflichtung nach dem Übereinkommen von Paris aufgrund der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen, wonach der Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 °C und möglichst auf 1,5 °C gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen ist, um die Auswirkungen des weltweiten Klimawandels so gering wie möglich zu halten. Mit dem Gesetz wurde der Expertenrat für Klimafragen eingerichtet.

Geschichte

Entwurf des Gesetzes

Die Verabschiedung des Gesetzes wurde zwischen CDU, CSU und SPD im Koalitionsvertrag der 19. Wahlperiode des Bundestages vereinbart. Am 18. Februar 2019 legte Bundesumweltministerin Svenja Schulze (SPD) einen Referentenentwurf für das Bundes-Klimaschutzgesetz vor. Die Treibhausgasemissionen sollten in der ersten Fassung des Gesetzes bis 2030 um 55 % unter den Vergleichswert des Jahres 1990 gemindert werden. Ein wesentlicher Teil des Bundes-Klimaschutzgesetzes ist die Ressortzuständigkeit (§ 4 Absatz 4 BKG-Entwurf). Für die Sektoren Energiewirtschaft, Industrie, Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft sowie Abfallwirtschaft und Sonstiges wird eine jährlich sinkende Jahresemissionsgrenze festgelegt (§ 4 Absatz 1 BKG-Entwurf), für deren Einhaltung das dem Sektor zugeordnete Bundesministerium verantwortlich ist. Wird die Jahresemissionsgrenze überschritten, muss das verantwortliche Ministerium aus eigenem Budget Emissionsrechte zukaufen (§§ 6, 7 BKG-Entwurf). Diese verbindliche Festlegung von Ressort-Zielen lehnte die CDU im März noch ab. Die jahresweisen Zielwerte begannen in der ersten Fassung des Gesetzes im Jahr 2020 mit einem Ausgangswert von 35 % unter der Vergleichszahl von 1251 Mt des Jahres 1990, obwohl bislang ein Ziel von 40 % Minderung im Jahr 2020 galt; für die Jahre 2020 bis 2023 hätte das Gesetz also höhere Emissionen ermöglicht.

Nachdem das Bundeskanzleramt das Gesetz aufgrund der Ablehnung durch die unionsgeführten Ministerien bis dahin nicht weitergeleitet hatte, leitete Bundesumweltministerin Schulze die Ressortabstimmung am 27. Mai selbst ein. Daraufhin widersprach das Bundeskanzleramt in einem Schreiben „der Einleitung der Ressortabstimmung, der Versendung an Länder und Verbände sowie der Veröffentlichung im Internet“.

Gesetzgebungsverfahren

Auf der Grundlage der Beschlüsse des Klimakabinetts wurde am 9. Oktober 2019 das Bundes-Klimaschutzgesetz vom Bundeskabinett verabschiedet und in den Bundestag eingebracht. Am 15. November 2019 erfolgte die Billigung durch den Bundestag bei heftiger Kritik der Opposition. Für den Fernverkehr auf der Schiene wurde gleichzeitig eine unbefristete Absenkung der Umsatzsteuer von 19 auf 7 Prozent ab Anfang 2020 etwa für Fahrkarten der Deutschen Bahn beschlossen, um Bahnfahren zu fördern. Ebenso wurde jedoch eine Erhöhung der Pendlerpauschale sowie eine befristete Mobilitätsprämie für geringverdienende Pendler beschlossen. Der Bundesrat hat dem Klimaschutzgesetz in seiner Sitzung am 29. November zugestimmt, zum Gesetz zur Umsetzung des Klimaschutzprogramms 2030 im Steuerrecht (etwa Fahrkarten im Fernverkehr, Pendler) jedoch den Vermittlungsausschuss angerufen; bei den Mehreinnahmen für den Bund und den geringeren Steuereinnahmen für Länder und Gemeinden sei eine faire, sachgerechte und verhältnismäßige Verteilung geboten, so hatte es der Bundesrat bereits zur 1. Lesung gefordert. Der Vermittlungsausschuss tagte am 9. Dezember.

Im Vermittlungsausschuss wurden folgende wesentlichen Änderungen beschlossen:

• Die steuerliche Förderung der Kosten für Energieberater wurde auf 50 % erhöht.
• Die Pendlerpauschale wird in den Jahren 2024 bis 2026 auf 0,38 Euro statt der geplanten 0,35 Euro erhöht.
• Die geplanten Sonderregelungen für Windenergieanlagen im Grundsteuergesetz werden nicht umgesetzt.
• Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern wird neu geregelt.

Mit diesen Änderungen wurde das Gesetz am 19. Dezember 2019 im Bundestag und am 20. Dezember 2019 im Bundesrat beschlossen. Es wurde am 30. Dezember 2019 im Bundesgesetzblatt veröffentlicht und trat damit am 1. Januar 2020 in Kraft. Die Änderungen zur Pendlerpauschale und zur Mobilitätsprämie sind jedoch erst am 1. Januar 2021 in Kraft getreten.

Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 2021

→ Hauptartikel: Klimabeschluss

Mit Beschluss vom 24. März 2021 erklärte das Bundesverfassungsgericht § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 (zulässige Jahresemissionsmengen) mit den Grundrechten für unvereinbar, soweit eine Regelung über die Fortschreibung der nationalen Minderungsziele für Zeiträume ab dem Jahr 2031 fehlt. Der Gesetzgeber wurde verpflichtet, spätestens bis zum 31. Dezember 2022 die Fortschreibung der Minderungsziele für diese Zeiträume zu regeln. § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 bleiben jedoch anwendbar.

Klimaaktivisten mit Hinweis auf das Gerichtsurteil vom 24. März 2021 und der in Art. 20a GG beschriebenen Sorgfaltspflicht für zukünftige Generationen.

Zur Begründung hieß es, das Gesetz verschiebe hohe Emissionsminderungslasten unumkehrbar auf Zeiträume nach 2030. Dies gehe zu Lasten der jüngeren Generation. Die Erwärmung zu begrenzen, sei dann nur mit immer dringenderen und kurzfristigeren Maßnahmen machbar. Davon seien dann praktisch sämtliche grundgesetzlichen Freiheitsrechte potenziell betroffen, weil derzeit noch immer fast alle Bereiche menschlichen Lebens mit der Emission von Treibhausgasen verbunden und damit nach 2030 von drastischen Einschränkungen bedroht seien. Dabei nehme das relative Gewicht des Klimaschutzgebots in der Abwägung bei fortschreitendem Klimawandel weiter zu. Mit den natürlichen Lebensgrundlagen müsse laut Artikel 20a des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland sorgsam umgegangen werden, sie müssten der Nachwelt in einem Zustand hinterlassen werden, „dass nachfolgende Generationen diese nicht nur um den Preis radikaler eigener Enthaltsamkeit weiter bewahren könnten“. Es dürfe nicht dazu kommen, dass einer Generation das Recht zugestanden werde, „unter vergleichsweise milder Reduktionslast große Teile des CO₂-Budgets zu verbrauchen, wenn damit zugleich den nachfolgenden Generationen eine radikale Reduktionslast überlassen und deren Leben umfassenden Freiheitseinbußen ausgesetzt würde“. Der Gesetzgeber hätte deshalb Vorkehrungen treffen müssen, um diese hohen Lasten abzumildern. Das Gericht verpflichtete den Gesetzgeber, bis Ende 2022 die Reduktionsziele für Treibhausgasemissionen für die Zeit nach 2030 näher zu regeln. Zu einer Änderung der Reduktionsziele bis 2030 wurde der Gesetzgeber hingegen nicht verpflichtet, gegen diese gerichtete Beschwerden wurden zurückgewiesen.

Erste Novelle

Demonstranten am 12. Mai 2021 vor dem Bundeskanzleramt fordern „Netto Null“ bereits bis 2035

Innerhalb weniger Wochen nach Bekanntwerden der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erarbeitete das Bundesumweltministerium einen Entwurf für das Erste Gesetz zur Änderung des Bundes-Klimaschutzgesetzes, das unter anderem die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts umsetzen soll. Den angehörten Interessenverbänden wurden nur wenige Stunden Zeit zur Stellungnahme eingeräumt. Am 12. Mai 2021 beschloss das Bundeskabinett den Gesetzentwurf und leitete das Gesetzgebungsverfahren ein. Der Gesetzentwurf verschärft zudem die für den Zeitraum bis 2030 bisher bestehenden Ziele, vor allem für die Sektoren Industrie und Energiewirtschaft. Die Frist zum Erreichen der Klimaneutralität wird von 2050 auf 2045 vorgezogen. Gegenüber 1990 sollen die Treibhausgasemissionen bis 2030 statt um 55 Prozent um 65 Prozent sinken. Die Emissionsvorgabe von 35 Prozent unter dem Wert von 1990 für 2020 der ersten Gesetzesfassung wurde beibehalten, obwohl Abschätzungen von Agora Energiewende von Anfang 2021 von einem Minderungsergebnis von 42,3 % im Jahr 2020 ausgingen; die demgegenüber 2020 „zu viel“ erreichte Minderung von 7,3 Prozent kann laut Gesetzentwurf in den 10 Folgejahren mit je 0,7 % zusätzlich emittiert werden. Der Zielwert für 2030 beträgt damit strenggenommen nur 64,3 Prozent Reduktion gegenüber 1990, das entspricht rund 38 Prozent Reduktion gegenüber 2020. In der ersten Gesetzesfassung gab es 2020 bis 2030 eine lineare Reduktion innerhalb des von den erhöhten Wert startenden Emissionspfades, was einem zunehmenden prozentualem Rückgang entspricht. Demgegenüber sieht die erste Novelle anfangs weniger schnell abnehmende absolute Werte des Rückgangs des Emissionspfades vor als in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre. Der summierte, nominelle Zielwert für 2023 entspricht annähernd dem Ist-Wert von 2020, unter Berücksichtigung des Nachholbetrags von 2020 soll der Wert von 2020 erst 2024 unterschritten werden. Für den Zeitraum 2031 bis 2040 gibt es nun ebenfalls jährliche Emissionsziele, allerdings ohne sektorale Aufteilung. Bis 2035 soll der Treibhausgasausstoß um 77 Prozent gesunken sein, bis zum Jahr 2040 um 88 Prozent.

Zulässige Jahresemissionsmengen für die Jahre 2020 bis 2030 (gemäß Anlage 2 KSG)

2020	2021	2022	2023	2024	2025	2026	2027	2028	2029	2030
Jahresemissionsmenge in Millionen Tonnen CO2-Äquivalent
Energiewirtschaft	280	257	108
Industrie	186	182	177	172	165	157	149	140	132	125	118
Gebäude	118	113	108	102	97	92	87	82	77	72	67
Verkehr	150	145	139	134	128	123	117	112	105	96	85
Landwirtschaft	70	68	67	66	65	63	62	61	59	57	56
Abfallwirtschaft und Sonstiges	9	9	8	8	7	7	6	6	5	5	4

Auf konkrete Maßnahmen, wie die Ziele erreicht werden sollen, hatte sich die Regierungskoalition bis zur Kabinettsentscheidung nicht geeinigt. Umweltverbände und Klimaexperten kritisierten dies und erklärten unter anderem, das Ziel einer Reduzierung der Treibhausgase um 65 Prozent bis 2030 sei nicht ausreichend. Gefordert wurden Minderungsziele von 70 Prozent bzw. 85 Prozent. Die Kohleverstromung müsse viel früher als vorgesehen beendet werden. Da die Europäische Union Ende 2020 ihr Emissionsminderungsziel bis 2030 von 40 Prozent auf 55 Prozent erhöht hatte (European Green Deal), war ohnehin eine Verschärfung der Zielvorgaben für die einzelnen Mitgliedstaaten notwendig geworden, für Staaten mit bisher überdurchschnittlich hohen Emissionen wie Deutschland stärker als für andere. Im Hinblick auf die sozialen Auswirkungen beim CO₂-Preis und eine sozialverträgliche Ausgestaltung als Lenkungsinstrument war zum Zeitpunkt der Entscheidung im Bundeskabinett der Konsens bei Union und SPD weit gefächert, Einigkeit bestand darin, die EEG-Umlage künftig aus den Einnahmen der CO₂-Bepreisung zu finanzieren und die Mehreinnahmen an Wirtschaft und Verbraucher zurückzugeben; Bündnis 90/Die Grünen wollten einen CO₂-Preis mit echter Lenkungswirkung und Klimaprämie, von Experten als „Öko-Bonus“ für jeden Bürger auch im Falle einer Erhöhung des CO₂-Preises als sinnvoll angesehen.

Für konkrete Maßnahmen plante die Koalition ergänzend zu diesem Klimaschutzgesetz für die nächsten Wochen des Frühjahrs 2021 ein Sofortprogramm zur Umsetzung der Klimaziele. Der Bundestag verabschiedete die Novellierung am 24. Juni 2021 mit 352 zu 290 Stimmen bei 10 Enthaltungen.

Die Novelle wurde am 18. August 2021 verkündet (BGBl. I S. 3905).

Zielerreichung

2021

Die Sektoren Gebäude und Verkehr haben die jährlichen Ziele im Jahr 2021 verfehlt. Im Verkehr wurden rund 148 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente ausgestoßen, im Gebäudebereich rund 115 Millionen Tonnen. Vorgelegte Programme der zuständigen Ministerien wurden durch den Expertenrat für Klimafragen als ungenügend und weitgehend wirkungslos einschätzt.

Für den Sektor Energiewirtschaft ist im KSG kein Minderungsziel für das Jahr 2021 festgelegt. Die anderen drei Sektoren haben ihre jeweiligen jährlichen Minderungsziele erreicht.

2022

Auch im Jahr 2022 wurden die Emissionsreduktionsziele im Verkehrs- und Gebäudesektor nicht erfüllt. Eine Ende Februar 2023 erschienene Auftragsstudie von Germanwatch wirft der Bundesregierung des Kabinetts Scholz daher vor, gegen das Klimaschutzgesetz zu verstoßen.

Weblinks

Commons: Bundes-Klimaschutzgesetz – Sammlung von Bildern

• Website zum Klimaschutzgesetz. Bundesumweltministerium; abgerufen am 16. November 2019 
• Referentenentwurf des Bundes-Klimaschutzgesetzes. (PDF) Bundesumweltministerium, Februar 2019; abgerufen am 16. November 2019. 
• Gesetz zur Einführung eines Bundes-Klimaschutzgesetzes und zur Änderung weiterer Vorschriften. Vorgang - Gesetzgebung. In: Dokumentations- und Informationssystem für Parlamentsmaterialien (DIP). Deutscher Bundestag und Bundesrat; abgerufen am 26. Mai 2021 
• Roda Verheyen und Séverin Pabsch: Juristische Stellungnahme zum Entwurf des Bundesumweltministeriums für ein deutsches Klimaschutzgesetz vom Februar 2019. (PDF) Greenpeace, 9. April 2019; abgerufen am 16. November 2019. 
• Erstes Gesetz zur Änderung des Bundes-Klimaschutzgesetzes. Vorgang - Gesetzgebung. In: Dokumentations- und Informationssystem für Parlamentsmaterialien (DIP). Deutscher Bundestag und Bundesrat; abgerufen am 26. Mai 2021 

Literatur

• Michael Rodi, Martin Altrock: Handbuch Klimaschutzrecht. 1. Auflage. C. H. Beck, München 2022, ISBN 978-3-406-76789-0 (897 S.). 

Einzelnachweise

1. Entwurf eines Gesetzes über einen nationalen Zertifikatehandel für Brennstoffemissionen (Brennstoffemissionshandelsgesetz – BEHG) BT-Drs. 19/14746 vom 5. November 2019.
2. § 3 KSG
3. § 4 KSG
4. § 8 KSG
5. § 1 KSG
6. (Nicht mehr online verfügbar.) S. 17, archiviert vom Original am 23. Juli 2020; abgerufen am 16. November 2019.  Info: Der Archivlink wurde automatisch eingesetzt und noch nicht geprüft. Bitte prüfe Original- und Archivlink gemäß Anleitung und entferne dann diesen Hinweis.@1@2Vorlage:Webachiv/IABot/www.bundesregierung.de 
7. Michael Bauchmüller: Schulze prescht bei Klimaschutzgesetz vor. Süddeutsche Zeitung, 19. Februar 2019, abgerufen am 16. November 2019. 
8. Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD – Entwurf eines Gesetzes zur Einführung eines Bundes-Klimaschutzgesetzes und zur Änderung weiterer Vorschriften. Drucksache 19/14337, 22. Oktober 2019 (bundestag.de [PDF; 1,2 MB]). 
9. Frank Capellan: Union sperrt sich gegen verbindliche Ressort-Ziele. In: Deutschlandfunk. 14. März 2019, abgerufen am 16. November 2019. 
10. Birgit Marschall: Klimaschutz: Klimakabinett vertagt konkrete Beschlüsse auf den Herbst – den Grünen fällt die Kritik an der Regierung leicht. In: RP Online. 30. Mai 2019, abgerufen am 16. November 2019. 
11. Schulze prescht beim Klimaschutz vor. In: tagesschau.de. 27. Mai 2019, abgerufen am 16. November 2019. 
12. Bernhard Pötter, Julia Springmann: Klimaschutzpläne der Regierung in der Kritik. In: die tageszeitung. 31. Mai 2019, S. 8 (online). 
13. Umweltpolitik: Klimapaket und Klimaschutzgesetz vom Bundeskabinett angenommen. Spiegel Online, 9. Oktober 2019, abgerufen am 16. November 2019. 
14. tagesschau.de: Kabinett bringt Klimapaket auf den Weg. 9. Oktober 2019, abgerufen am 16. November 2019. 
15. Bundestag beschließt Klimaschutzgesetz. tagesschau.de, 15. November 2019, abgerufen am 16. November 2019. 
16. Bundestag nimmt das Klimapaket der Koalition an, Website des Bundestags, abgerufen am 9. Dezember 2019.
17. Umweltfreundliches Verhalten wird gefördert, Website der Bundesregierung, 15. November 2019.
18. Bundesrat gibt grünes Licht für 30 Gesetze, bundesrat.de, abgerufen am 9. Dezember 2019.
19. Gesetzentwurf - Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung des Klimaschutzprogramms 2030 im Steuerrecht (PDF; 1,7 MB) bundestag.de, 22. Oktober 2019, abgerufen am 9. Dezember 2019.
20. Gesetz zur Umsetzung des Klimaschutzprogramms 2030 im Steuerrecht, bundesrat.de, abgerufen am 9. Dezember 2019.
21. Regierung legt ihr Bundes-Klimaschutzgesetz vor, Website des Bundestags, abgerufen am 9. Dezember 2019.
22. Gesetz zur Umsetzung des Klimaschutzprogramms 2030 im Steuerrecht. Abgerufen am 2. Januar 2019. 
23. BVerfG, Beschluss vom 24. März 2021 - 1 BvR 2656/18 u. a. (Klimaschutz)
24. Klimaschutzgesetz in Teilen verfassungswidrig. In: n-tv.de. 29. April 2021, abgerufen am 29. April 2021. 
25. Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Klimaschutzgesetzes, Drucksache 411/21 (PDF) des Deutschen Bundesrats vom 14. Mai 2021.
26. https://taz.de/Neues-Klimaschutzgesetz-im-Kabinett/!5770969;moby/ Die Tageszeitung,
27. Klaus Stratmann: Kritik am Klimaschutzgesetz: Der Unmut der Wirtschaft wächst. In: handelsblatt.com. 12. Mai 2021, abgerufen am 23. Mai 2021. 
28. Was das neue Klimagesetz im Einzelnen vorsieht. (Nicht mehr online verfügbar.) In: faz.net. 12. Mai 2021, ehemals im Original; abgerufen am 23. Mai 2021.@1@2Vorlage:Toter Link/www.faz.net (Seite nicht mehr abrufbar. Suche in Webarchiven.) 
29. Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Klimaschutzgesetzes. Referentenentwurf des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit. In: bmu.de. Abgerufen am 23. Mai 2021. 
30. Neues Klimagesetz - Zahlen, Ziele, Zoff, tagesschau.de, 12. Mai 2021, abgerufen am 14. Mai 2021.
31. Pauline Reibe, Franziska Müller: Regierung überarbeitet Klimagesetz Expertin: Das reicht wieder nicht!, mopo.de, 13. Mai 2021, abgerufen am 14. Mai 2021.
32. https://www.tagesschau.de/inland/klimaschutzgesetz-109.html
33. Klimaschutzbericht 2022 der Bundesregierung nach § 10 Absatz 1 des Bundes-Klimaschutzgesetzes. Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz, 31. August 2022, abgerufen am 17. Februar 2023. 
34. Prüfbericht zu den Sofortprogrammen 2022 für den Gebäude- und Verkehrssektor. Prüfung der den Maßnahmen zugrundeliegenden Annahmen gemäß § 12 Abs. 2 Bundes-Klimaschutzgesetz. Expertenrat für Klimafragen, Berlin 25. August 2022 (expertenrat-klima.de [PDF]). 
35. Studie zu CO2-Ausstoß in Deutschland: Kohle torpediert Klimaziele. In: Die Tageszeitung: taz. 4. Januar 2023, ISSN 0931-9085 (taz.de [abgerufen am 14. März 2023]). 
36. Ulrich Wollenteit et al.: Gutachten zum Verstoß der zuständigen Ministerien und der Bundesregierung gegen die Pflicht zu Vorlage und Beschluss wirksamer Sofortprogramme (§ 8 Abs. 1, Abs. 2 KSG). Hamburg 27. Februar 2023 (germanwatch.org [PDF]). 
37. Susanne Schwarz: CO2-Emissionen im Verkehr: Vorwurf des Klima-Rechtsbruches. In: Die Tageszeitung: taz. 13. März 2023, ISSN 0931-9085 (taz.de [abgerufen am 14. März 2023]). 

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