Doppelfunktionale Maßnahme

Unter einer doppelfunktionalen Maßnahme versteht man in Deutschland nach einer Ansicht eine Maßnahme der Polizei, für die es sowohl in der Strafprozessordnung (StPO) als auch im Polizeirecht eine Rechtsgrundlage gibt. Nach einer weitergehenden Ansicht ist doppelfunktional bereits eine polizeiliche Maßnahme, die „sowohl der Strafverfolgung als auch der Gefahrenabwehr“ dient, also „bei der die Polizei mit jeweils selbstständiger präventiver und repressiver Zielsetzung tätig“ wird.

Allgemeines

Eine Maßnahme wird von der Vollzugspolizei unter anderem dann durchgeführt, wenn Personen gegen Rechtsnormen (beispielsweise das Strafgesetzbuch) verstoßen haben oder wenn dies oder eine andere Gefahr drohen. Die Vollzugspolizei ist also in zwei Aufgabenbereichen tätig. Zum einen obliegt ihr [neben der allgemeinen Verwaltungsbehörde] die Gefahrenabwehr. Diese Aufgabe ergibt sich für die Polizeien des Bundes aus dem Bundespolizeigesetz (BPolG) sowie dem Bundeskriminalamtgesetz (BKAG), für die Landespolizeien nach dem Landes-Polizeirecht also dem jeweiligen Landespolizeigesetz bzw. Polizeiaufgabengesetz des Landes. Zum anderen ist die Vollzugspolizei für Maßnahmen in Rahmen der Strafverfolgung zuständig. Diese Aufgabe hat sie gemäß § 161 Abs. 1 S. 2 Strafprozessordnung (StPO) auf Ersuchen der Staatsanwaltschaft und nach § 163 Abs. 1 S. 1 StPO als eigene Aufgabe.

In der Regel erfolgt mit der Maßnahme ein Eingriff in die Grundrechte einer Person. Zur Durchführung bedarf die Polizei einer Befugnis, der so genannten Eingriffsermächtigung, welche es ihr gestattet, aufgrund eines Gesetzes in die Rechte der Person (beispielsweise das Recht auf Freiheit der Person) einzugreifen.

Bestehen für den Grundrechtseingriff zwei Rechtsgrundlagen – eine (regelmäßig aufgrund des Polizeirechts) zur Gefahrenabwehr und die andere (regelmäßig aufgrund der Strafprozessordnung) zur Strafverfolgung – so kann die Vollzugspolizei mit einer einzigen Maßnahme (siehe unter Beispiele) sowohl eine Gefahr unterbinden als auch die Strafverfolgung einleiten oder weiter betreiben. In diesem Fall spricht man von einer doppelfunktionalen Maßnahme.

Beispiele

• Ein gefälschter Ausweis wird von der Polizei sowohl zur Gefahrenabwehr (damit die Person ihn nicht mehr verwenden kann) als auch vorläufig zur Strafverfolgung sichergestellt (zur Beweismittelsicherung oder zur Einziehung).
• Ein potentieller Entführer wird vernommen, um das vermutlich noch lebende Opfer zu finden. Hier soll einerseits das Leben des Opfers gerettet werden (Gefahrenabwehr) andererseits auch eine Straftat aufgeklärt werden (Auffinden eines Zeugen).
• Die Telekommunikationsüberwachung zu Zwecken der Strafverfolgung und zur Gefahrenabwehr werfen vor allem bei einer zweckändernden Verwendung von personenbezogenen Daten besondere Probleme auf.

Abgrenzung der Rechtsgrundlagen

In der Rechtswissenschaft ist umstritten, wie die im Einzelfall einschlägige Rechtsgrundlage zu ermitteln ist. Die Abgrenzung ist insbesondere von Bedeutung für das anwendbare Verfahrensrecht und den Rechtsschutz. Eine präventive Maßnahme folgt den Regeln des Verwaltungsrechts, die gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG auf die Strafverfolgung nicht anwendbar sind. Gegen präventive Maßnahmen ist grundsätzlich der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet (§ 40 Abs. 1 S. 1 VwGO). Geht es um die Überprüfung einer repressiven Maßnahme, die ein Justizverwaltungsakt ist, wird die Rechtmäßigkeit von den ordentlichen Gerichten überprüft (§ 23 Abs. 1 EGGVG).

Es gibt auch Meinungen, die die Notwendigkeit einer Abgrenzung ganz verneinen, die Voraussetzungen beider Rechtsgrundlagen fordern oder andere Lösungswege aufzeigen.

Nach dem Bundesgerichtshof (BGH) sei die Maßnahme jeweils an allen in Frage kommenden Rechtsgrundlagen zu messen. Ob die auf präventiv-polizeilicher Grundlage gewonnene Beweise später im Strafverfahren verwendet werden dürfen, bestimme sich nicht allein nach der Rechtmäßigkeit nach polizeilichem Gefahrenabwehrrecht/Polizeirecht, sondern nach § 161 Abs. 2 Satz 1 StPO. Dabei können nach dem Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) auch in der StPO geregelte Maßnahmen solche der Gefahrenabwehr sein.

Der eröffnete Rechtsweg richtet sich nach herrschender Meinung nach dem Schwerpunkt bzw. „Gesamteindruck“ der Maßnahme. Liege der Schwerpunkt in der Verhinderung zukünftiger oder gegenwärtiger Gefahren – insbesondere künftiger Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten – (präventiver Bereich), sei der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 VwGO eröffnet, liege er im Bereich der Bekämpfung bereits begangener Taten und Vorbereitung zukünftiger Bestrafung (repressiver Bereich), so sei gemäß § 23 EGGVG der ordentliche Rechtsweg eröffnet. Dabei können nach jeweils vertretenen Ansichten verschiedene Aspekte berücksichtigt werden, beispielsweise die kundgegebene Zielrichtung der Polizei bei Vornahme der Maßnahme (repressiv oder präventiv), die Betrachtung des Geschehens vom Standpunkt eines objektiven Beobachters aus oder auch vom Standpunkt des Betroffenen selbst. Nach dem Sächsischen Oberverwaltungsgericht sei maßgeblich, „wie sich der konkrete Lebenssachverhalt einem verständigen Bürger in der Lage des Betroffenen bei natürlicher Betrachtungsweise“ darstelle. Sofern dies aus Sicht des Betroffenen nicht zweifelsfrei zu erkennen sei, soll dem Betroffenen nach dem Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht der Verwaltungsrechtsweg freistehen, sofern „(zumindest auch) eine präventiv polizeiliche Rechtsgrundlage in Betracht“ gekommen sei.

Gesetzgebungskompetenz

Für doppelfunktionale Maßnahmen ohne eindeutigen Schwerpunkt des verfolgten Zwecks bei Gefahrenabwehr oder Strafverfolgung soll der Gesetzgeber nach dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG) einen Spielraum haben, so dass diese sowohl durch den Bundes- oder den Landesgesetzgeber im Rahmen von dessen Gesetzgebungskompetenz geregelt werden können.

Gegenüberstellung von Eingriffsbefugnissen

Beispielhaft einige Rechtsnormen, welche der Polizei das Einschreiten gegen Personen ermöglicht, sowie deren Gegenüberstellung im Bereich der Strafverfolgung und der Gefahrenabwehr.

Generalermittlungsklauseln

§ 163 Abs. 1 StPO erlaubt der Polizei zur Verfolgung von Straftaten folgendes:

Art. 11 Abs. 1 des Bayerischen Polizeiaufgabengesetzes (PAG) erklärt (beispielhaft für andere Polizeigesetze):

Identitätsfeststellung

Eine Person kann von der Polizei nach § 163b Abs. 1 StPO nach ihren Personalien befragt werden:

Zur Abwehr einer Gefahr ist die Identitätsfeststellung auch nach Art. 13 Abs. 1 des Bayerischen Polizeiaufgabengesetzes möglich:

Sicherstellung

§ 94 Abs. 1 der Strafprozessordnung erlaubt die Sicherstellung in folgenden Fällen:

Das Bayerische Polizeiaufgabengesetz beschreibt in Art. 25 die Sicherstellung wie folgt:

Literatur

• Ehrenberg, Frohne: Doppelfunktionale Maßnahmen der Vollzugspolizei. In: Kriminalistik 2003, S. 737
• Marius Danne: Doppelfunktionale Maßnahmen in der öffentlich-rechtlichen Klausur. In: Juristische Schulung (JuS). 2018, S. 434. 
• Dieter Kugelmann: Polizei- und Ordnungsrecht. Springer-Verlag, Berlin/Heidelberg 2012, ISBN 978-3-642-23374-6, 13. Kapitel: Rechtsschutz gegen polizeiliche und ordnungsbehördliche Maßnahmen, doi:10.1007/978-3-642-23375-3_13 (13. Kapitel online ). 
• Frank Meyer: Die Fortsetzungsfeststellungsklage im Strafprozessrecht. In: HRRS Karsten Gaede, Frank Meyer, Stephan Schlegel (Hrsg.): HRRS-Festgabe für Gerhard Fezer zum 70. Geburtstag am 29. Oktober 2008, Hamburg 2008, S. 131–224 (PDF der gesamten Festgabe: 1,4 MB)

Weblinks

• Gesetz über die Aufgaben und Befugnisse der Bayerischen Staatlichen Polizei (Polizeiaufgabengesetz - PAG)
• (archivierte Version vom 13. April 2021)

Einzelnachweise

1. Bayerischer VGH, Beschluss vom 5. November 2009 - 10 C 09.2122 Rdnr. 14.
2. BVerfG, Beschluss vom 18. Dezember 2018, Az. 1 BvR 142/15, Rn. 72 Zitat: „[...] Dabei ist auch möglich, dass Regelungen doppelfunktional ausgerichtet sind und sowohl der Strafverfolgung als auch der Gefahrenabwehr - und entsprechend sowohl der Strafverfolgungsvorsorge als auch der Gefahrenvorsorge - dienen. Für die Abgrenzung maßgeblich ist hier zunächst der Schwerpunkt des verfolgten Zweckes. Bei doppelfunktionalen Maßnahmen, bei denen sich ein eindeutiger Schwerpunkt weder im präventiven noch im repressiven Bereich ausmachen lässt, steht dem Gesetzgeber ein Entscheidungsspielraum für die Zuordnung zu und können entsprechende Befugnisse unter Umständen sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene geregelt werden.“
3. Sinngemäß auch: Friedrich Schoch: Doppelfunktionale Maßnahmen der Polizei. Juristische Ausbildung (Jura) 2013, S. 1115 (1116), Zitat: „Dient eine polizeiliche Maßnahme sowohl der Gefahrenabwehr als auch der Strafverfolgung, wird sie als doppelfunktionale Maßnahme (auch: doppelfunktionelle Maßnahme) bezeichnet“.
4. BGH, Urteil vom 26. April 2017 – 2 StR 247/16, NJW 2017, 3173 Rdnr. 20, beck-online.
5. Kai Zähle: Originäre und übertragene Aufgaben der Polizei. Juristische Schulung (JuS) 2014, S. 315, Zitat: „Nach den Polizeigesetzen der Länder und des Bundes ist die klassische Aufgabe der Polizei die Gefahrenabwehr.“
6. Ulrike Zaremba: Die repressiven und präventiv- polizeilichen Befugnisse zur zweckändernden Nutzung von zu repressiven oder präventiv- polizeilichen Zwecken erhobenen Daten, in: Polizeiliche Befugnisnormen zur zweckändernden Verwendung von personenbezogenen Daten. Nomos-Verlag 2014, S. 461–633. ISBN 978-3-8487-1244-1.
7. BGH, Urteil vom 26. April 2017, Az. 2 StR 247/16, NJW 2017, 3173, beck-online.
8. Zustimmend: Marius Danne: Doppelfunktionale Maßnahmen in der öffentlich-rechtlichen Klausur. Juristische Schulung (JuS) 2018, S. 434 (436).
9. BVerwG, Urteil vom 23. November 2005, Az. 6 C 2/05.
10. BVerwG, Beschluss vom 22. Juni 2001, Az. 6 B 25/01, Zitat: „ob sich eine polizeiliche Maßnahme nach ihrem Gesamteindruck als solche der Strafverfolgung oder der Gefahrenabwehr darstellt“.
11. BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 1974, Az. I C 11/73 = BVerwGE 47, 255.
12. Sächsisches OVG, Beschluss vom 8. Januar 2020, Az. 3 E 88/19.
13. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 8. November 2013, Az. 11 OB 263/13.
14. Zustimmend Christian Seiler in: BeckOK Grundgesetz, Epping/Hillgruber, 46. Edition, Stand: 15. Februar 2021, GG Art. 74 Rn. 11.3.

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