Vertragsverletzungsverfahren

Der Begriff Vertragsverletzungsverfahren entstammt dem Europarecht. Er bezeichnet eine Abfolge von vorgegebenen Handlungen, mit denen eine politische Meinungsverschiedenheit über eine europarechtliche Frage ausgetragen wird.

Zuständigkeit

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) ist für Vertragsverletzungsverfahren gegen einen Mitgliedstaat der Europäischen Union zuständig. Es handelt sich hierbei um einen Anwendungsfall der europarechtlichen Vertragserfüllungsverfahren. Streitgegenstand kann hierbei die Verletzung primären und sekundären Unionsrechts sein.

Klagebefugnis

Gemäß Art. 258 und Art. 259 AEUV können Klagen wegen Vertragsverletzung von der EU-Kommission oder von einem anderen Mitgliedstaat gegen einen Mitgliedstaat eingereicht werden. In diesen Verfahren wird durch den Europäischen Gerichtshof geprüft, ob ein objektiv vertragswidriges Verhalten seitens eines Mitgliedstaates vorliegt. Für die Europäische Kommission stellt diese Möglichkeit ein Instrument dar, das sie gegen mitgliedstaatliche Regierungen einsetzen kann, die gemeinschaftsrechtliche Normen nicht anerkennen oder nicht einhalten.

Praktische Bedeutung

In der Praxis sind die von der Kommission angedrohten oder beantragten Vertragsverletzungsverfahren von besonderer Bedeutung für die Sicherung der Einhaltung des Gemeinschaftsrechts durch die Mitgliedstaaten. In keinem anderen Bereich besitzt die Kommission eine derartige Macht und Unabhängigkeit gegenüber den Mitgliedstaaten. Die ebenfalls klagebefugten Mitgliedstaaten nehmen das ihnen in Art. 259 AEUV zugestandene Recht, Vertragsverletzungsverfahren gegen andere Mitgliedstaaten einzuleiten, hingegen nur sehr selten wahr.

Verfahrensablauf

Zunächst stellt die Kommission mögliche Verstöße gegen das EU-Recht aufgrund eigener Untersuchungen oder auf Beschwerden hin fest. Die Kommission kann ein förmliches Vertragsverletzungsverfahren einleiten, wenn ein EU-Staat die Maßnahmen zur vollständigen Umsetzung einer Richtlinie nicht mitteilt oder einen mutmaßlichen Verstoß gegen das EU-Recht nicht behebt. Das Verfahren läuft in mehreren Schritten ab, die in den EU-Verträgen festgelegt sind und jeweils mit einem förmlichen Beschluss enden. Die Kommission fordert den betreffenden EU-Staat zunächst zur Erteilung von Informationen auf. Der EU-Staat muss innerhalb einer festgelegten Frist antworten. Ist die Kommission der Auffassung, dass der EU-Staat seinen Verpflichtungen nach dem EU-Recht nicht nachkommt, gibt die Kommission ihrerseits eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab. Dieses ist zugleich die förmliche Aufforderung an den EU-Staat, Übereinstimmung mit dem EU-Recht herzustellen. Die Kommission fordert den EU-Staat zugleich auf, sie innerhalb einer festgelegten Frist über die getroffenen Maßnahmen zu unterrichten. Stellt der EU-Staat dann immer noch keine Übereinstimmung mit dem EU-Recht her, kann die Kommission den Europäischen Gerichtshof mit dem Fall befassen.

Sanktionen

Setzt der EU-Staat nach Auffassung der Kommission EU-Recht nicht fristgerecht in nationales Recht um, kann die Kommission den Europäischen Gerichtshof anrufen, damit dieser Sanktionen gegen den betreffenden EU-Staat verhängt. Stellt der Europäische Gerichtshof darauf hin fest, dass der beklagte EU-Staat tatsächlich gegen EU-Recht verstoßen hat, muss dieser Maßnahmen treffen, um dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs Folge zu leisten. Leistet dieser EU-Staat dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs nicht Folge und setzt EU-Recht nicht in nationales Recht um, kann die Kommission den Europäischen Gerichtshof erneut anrufen.

Befassung zum zweiten Mal

Wenn die Kommission den Europäischen Gerichtshof zum zweiten Mal mit derselben Sache befasst, schlägt sie die Verhängung finanzieller Sanktionen vor. Bei der Berechnung der Höhe dieser Sanktionen berücksichtigt sie, welche Bedeutung die verletzten Vorschriften haben. Ferner spielt eine Rolle, inwieweit das Gemeinwohl oder die Interessen Einzelner durch den Verstoß beeinträchtigt werden, über welchen Zeitraum die betreffende Vorschrift nicht angewendet wurde und ob der betreffende EU-Staat in der Lage ist, die Sanktionen zu bezahlen. Der im Urteil des Europäischen Gerichtshofs festgesetzte Betrag kann vom Vorschlag der Kommission abweichen.

Einzelne Staaten

Deutschland

Ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland wegen einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Problematik der Wertpapierkaufprogramme des Eurosystems wurde im Dezember 2021 eingestellt, weil die Bundesrepublik förmlich erklärt habe, den Vorrang und die Autonomie des Unionsrechts anzuerkennen. Zudem habe Deutschland zugesagt, die Autorität des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) anzuerkennen, dessen Urteile endgültig und verbindlich seien. Auch habe sich die Bundesregierung verpflichtet, alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel zu nutzen, um weitere Ultra-vires-Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zu vermeiden.

Österreich

Nachdem die österreichische Regierung bei der Umsetzung der EU-Richtlinie 2019/1937 zum Schutz von Hinweisgebern (Whistleblowern) säumig ist, wurde von der Europäischen Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Österreich eingeleitet. Österreich hätte die Richtlinie bis spätestens 17. Dezember 2021 umsetzen müssen. Eva Geiblinger, Vorstandsvorsitzende der österreichischen Sektion der Antikorruptionsorganisation Transparency International, kritisiert die österreichisch Regierung scharf. „Knapp zwei Monate nach der Deadline wurde weder ein Entwurf präsentiert noch der Begutachtungsprozess gestartet. Das ist ein Armutszeugnis und ein Paradebeispiel, weshalb Österreich im Corruption Perceptions Index mit immer schlechteren Ergebnissen konfrontiert ist.“

Weil Österreich die EU-Richtlinie über das Recht auf Zugang zu einem Rechtsbeistand und auf Kommunikation während des Freiheitsentzugs nicht ordnungsgemäß umgesetzt habe, wurde im Juli 2023 beschlossen, ein Verfahren zu eröffnen. Werden die aufgezeigten Mängel nicht binnen zwei Monaten behoben, könne die EU-Kommission die Vertragsverletzungsverfahren fortsetzen.

Im Oktober 2023 leitete die EU-Kommission zwei Vertragsverletzungsverfahren gegen Österreich ein: Zum einen fordere die EU-Behörde Österreich neben Deutschland, Ungarn, den Niederlanden, Rumänien, der Slowakei, Schweden zur vollständigen Umsetzung der EU-Vorschriften über Verfahrensgarantien für Kinder in Strafverfahren auf. Zum anderen müsse die überarbeitete EU-Richtlinie über ein Sicherheitsmanagement für Straßenverkehrsinfrastruktur ordnungsgemäß umgesetzt werden.

Polen

→ Hauptartikel: Polnische Verfassungskrise und Justizreformen (seit 2015)

Die Verfassungskrise in Polen begann im Herbst des Jahres 2015 mit der zweifachen Wahl von je fünf Verfassungsrichtern durch die 7. und 8. Legislaturperiode des polnischen Parlaments. Infolgedessen verabschiedete der PiS-dominierte Sejm zwischen November 2015 und Dezember 2016 sechs Gesetze über die Arbeitsweise des Verfassungsgerichtshofes. 2018 wurde eine Disziplinarkammer am Verfassungsgerichtshof eingerichtet, die jeden Richter oder Staatsanwalt entlassen kann; dies hat das politische System Polens erheblich verändert. Die Krise war ein Entstehungsgrund für die Protestbewegung Komitee zur Verteidigung der Demokratie (polnisch Komitet Obrony Demokracji). Der EuGH urteilte Mitte Juli 2021, dass Polen mit seinem System zur Disziplinierung von Richtern europäisches Recht verletze. Das System biete nicht alle Garantien für die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit innerhalb des politischen Systems.

Die politische Brisanz, die Vertragsverletzungsverfahren entfalten können, zeigte sich im Jahr 2021 vor allem in dem gegen Polen geführten Verfahren. Es geht dabei vor allem um die Gefährdung der richterlichen Unabhängigkeit. Die EU-Kommission forderte Polen am 20. Juli 2021 auf, ein EuGH-Urteil zu seiner Justizreform bis Mitte August 2021 umzusetzen. Andernfalls drohten finanzielle Sanktionen. Nachdem die polnische Regierung sich weiterhin weigert, das EuGH-Urteil umzusetzen, verurteilte der Gerichtshof das Land am 27. Oktober 2021 zur Zahlung eines täglichen Zwangsgeldes in Höhe von einer Million Euro.

Ungarn

Im Durchschnitt wurden jedes Jahr 45 Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn eingeleitet, von denen durchschnittlich zehn die zweite Stufe erreichten und durchschnittlich zwei vor dem Gerichtshof anhängig gemacht wurden. Weitere bekannte Rechtssachen, die dem Gerichtshof vorgelegt wurden:

• Im Jahr 2012 wurden zwei Verfahren wegen Verletzung der Unabhängigkeit der Datenschutzbehörde eröffnet. Das eine Verfahren hatte seine Ursache in der Zwangspensionierung von Richtern und Staatsanwälten, das andere in der vorzeitigen Beendigung der Amtszeit des Datenschutzbeauftragten András Jóri. Der Gerichtshof gab den beiden Klagen der Kommission in den Jahren 2012 und 2014 statt. Im Jahr 2013 änderte das Parlament allerdings zwischenzeitlich das Gesetz über die Pensionierung von Richtern und Staatsanwälten, weswegen die Kommission das Verfahren insoweit abschloss, deshalb konnte die vorzeitige Absetzung von András Jóri durch das Urteil nicht korrigiert werden.

• In den Jahren 2015 und 2018 wurden aufgrund von Änderungen der Asylregeln mehrere Verfahren eröffnet, darunter im Jahr 2015 das Verfahren betreffend die „Legal Border Closure“ sowie im Jahr 2018 das Verfahren betreffend das „Stop Soros-Paket“. Der Klage der Kommission betreffend die „Legal Border Closure“ gab das Gericht statt, das Verfahren betreffend das „Stop Soros-Paket“ ist noch zur Entscheidung offen.

• Im Jahr 2017 eröffnete die Europäische Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren wegen der Weigerung, Flüchtlinge, die in Griechenland und Italien den Schengen-Raum betreten hatten, in Ungarn, der Tschechischen Republik und Polen aufzunehmen. Im Jahr 2020 gab das Gericht der Klage der Kommission statt.

• Im Jahr 2017 wurden Verfahren wegen der Änderung des Hochschulgesetzes (lex CEU) und des Gesetzes über die Transparenz von Organisationen, die aus dem Ausland unterstützt werden, eingeleitet. In beiden Rechtssachen gab der Gerichtshof der Klage der Kommission statt. Allerdings waren die meisten Aktivitäten der Central European University (CEU) in Budapest ab September 2019 unmöglich und wurden nach Wien verlegt, was das Urteil nicht korrigieren konnte.
• Im Jahr 2023 wurde wegen der Freilassung hunderter inhaftierter Flüchtlingsschlepper ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn eingeleitet.

Türkei

Einen Sonderfall bildet das Vertragsverletzungsverfahren gegen die Türkei wegen der Nichtfreilassung Osman Kavalas: Hier ist nicht die Europäische Union, sondern der Europarat Antragsteller.

Literatur und Weblinks

• Europäische Kommission, Vertragsverletzungsverfahren
• Bundeszentrale für politische Bildung, Vertragsverletzungsverfahren
• Gabler Wirtschaftslexikon, Vertragsverletzungsverfahren
• Matthias Herdegen: Europarecht. 23. Auflage. C.H. Beck, 2022, ISBN 978-3-406-77647-2.
• Marcus Höreth in Martin Große Hüttmann, Hans-Georg Wehling (Hrsg.): Das Europalexikon. 3. Auflage. J.H.W. Dietz, 2020, ISBN 978-3-8012-0418-1.
• Jean Brulhart, José Echkenazi: Guide de l'Union européenne. Nathan, Paris 2019, ISBN 978-2-09-165460-7.

Einzelnachweise

1. Europäische Kommission, Überblick über die Etappen des EU-Vertragsverletzungsverfahren, abgerufen am 20. Dezember 2021
2. Matthias Pechstein, Prüfungsschemata zu den Vertragsverletzungsverfahren, abgerufen am 17. Dezember 2021
3. Europäische Kommission, Vertretung in Deutschland, Was ist ein Vertragsverletzungsverfahren und wie läuft es ab?, abgerufen am 17. Dezember 2021
4. Statista, Anzahl der neu eingegangenen Vertragsverletzungsverfahren beim Europäischen Gerichtshof (EuGH) in den Jahren 2016 bis 2020, abgerufen am 17. Dezember 2021
5. Bundeswirtschaftsministerium, Das Vertragsverletzungsverfahren vor dem Europäischen Gerichtshof, abgerufen am 17. Dezember 2021
6. Tagesschau, Vertragsverletzungsverfahren: Wie das EU-Recht durchgesetzt wird, abgerufen am 17. Dezember 2021
7. Minilex, Wann ist eine Europäische Vertragsverletzungsklage begründet?, abgerufen am 20. Dezember 2021
8. LTO, EU-Kommission stellt Verfahren gegen Deutschland ein, abgerufen am 21. Dezember 2021
9. FAZ, EU stellt Verfahren gegen Deutschland ein, abgerufen am 17. Dezember 2021
10. ORF, Österreich säumig bei Schutz von Whistleblowern, abgerufen am 3. März 2022
11. ORF at/Agenturen red: Zugang zu Rechtsbeistand: Österreich säumig. 14. Juli 2023, abgerufen am 14. Juli 2023. 
12. ORF at/Agenturen red: Zwei neue Vertragsverletzungsverfahren gegen Österreich. 18. Oktober 2023, abgerufen am 18. Oktober 2023. 
13. Vertragsverletzungsverfahren im Oktober: wichtigste Beschlüsse. In: Europäische Kommission. Generaldirektion Kommunikation, 18. Oktober 2023, abgerufen am 18. Oktober 2023. 
14. Süddeutsche Zeitung, Zaudern, zögern, klagen, abgerufen am 23. Dezember 2021
15. FAZ, Fragwürdiger Schritt der EU-Kommission, abgerufen am 23. Dezember 2021
16. Tagesschau, EU geht gegen Ungarn und Polen vor, abgerufen am 17. Dezember 2021
17. FAZ, EU leitet Verfahren wegen Vertragsverletzung gegen Ungarn und Polen ein, abgerufen am 17. Dezember 2021
18. BPB, Rechtsstaat unter Druck. Ungarn, Polen und die Rolle der EU, abgerufen am 17. Dezember 2021
19. Tagesschau, Polen schafft Disziplinarkammer für Richter ab, abgerufen am 17. Dezember 2021
20. BPB, Richterliche Unabhängigkeit, abgerufen am 17. Dezember 2021
21. Die Zeit, EU-Kommission stellt Polen Ultimatum zu Justizreform, abgerufen am 23. Dezember 2021
22. Süddeutsche Zeitung, EuGH verurteilt Polen zur Zahlung von Zwangsgeld, abgerufen am 23. Dezember 2021
23. Zeit Online, Verfassungsgericht weist Viktor Orbáns Einspruch gegen EuGH-Urteil ab, abgerufen am 17. Dezember 2021
24. Euractiv, EU-Datenschutzrat „sehr besorgt“ über DSGVO-Aussetzung in Ungarn, abgerufen am 17. Dezember 2021
25. Herausgeber mehrerer Fachzeitschriften zum Thema Datenschutz und Informationstechnologie
26. Zeit Online, Das letzte Schlupfloch, abgerufen am 17. Dezember 2021
27. MDR, Ungarn: Schärfere Gangart gegen Migranten und ihre Helfer, abgerufen am 17. Dezember 2021
28. Süddeutsche Zeitung, Ungarn missachtet EuGH, abgerufen am 22. Dezember 2021
29. Budapester Zeitung, „Lex CEU“ mit EU-Recht unvereinbar, abgerufen am 17. Dezember 2021
30. ORF at/Agenturen red: Verfahren gegen Ungarn wegen Freilassung von Schleppern. 14. Juli 2023, abgerufen am 15. Juli 2023. 
31. Tagesschau, Vertragsverletzungsverfahren im Fall Kavala, abgerufen am 17. Dezember 2021
32. LTO, Vertragsverletzungsverfahren gegen Türkei eingeleitet, abgerufen am 21. Dezember 2021

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