Budapester Memorandum

Das Budapester Memorandum umfasst drei Vereinbarungen, die am 5. Dezember 1994 in Budapest im Rahmen der dort stattfindenden KSZE-Konferenz unterzeichnet wurden. In den Vereinbarungen gaben die Russische Föderation, das Vereinigte Königreich und die Vereinigten Staaten gemeinsam Kasachstan, Weißrussland und der Ukraine Sicherheitsgarantien in Verbindung mit deren Beitritt zum Atomwaffensperrvertrag und als Gegenleistung für die Beseitigung aller Nuklearwaffen auf ihrem Territorium. In den Vereinbarungen werden insbesondere bereits zuvor bestehende Verpflichtungen nochmals klargestellt und bekräftigt.

Der amerikanische Präsident Bill Clinton, der russische Präsident Boris Jelzin und der ukrainische Präsident Leonid Krawtschuk nach der Unterzeichnung der Trilateralen Erklärung vom 14. Januar 1994 zur Vorbereitung des Memorandums Ende 1994

Inhalt und Hintergrund

Im Memorandum bekräftigten Russland, die Vereinigten Staaten von Amerika und das Vereinigte Königreich, als Gegenleistung für einen Nuklearwaffenverzicht, gemeinsam in drei getrennten Erklärungen jeweils gegenüber Kasachstan, Belarus und der Ukraine erneut ihre bereits bestehenden Verpflichtungen, die Souveränität und die bestehenden Grenzen der Länder, das UN-Gewaltverbot und weitere Verpflichtungen zu achten. Dabei wird auf die Schlussakte von Helsinki, die Charta der Vereinten Nationen und den Atomwaffensperrvertrag verwiesen.

• Artikel 1 bekräftigt erneut die Verpflichtung (reaffirm commitment) der Signatarstaaten, Souveränität und bestehende Grenzen zu achten und verweist auf die Schlussakte von Helsinki als Grundlage für die Prinzipien der Souveränität, der Unverletzlichkeit der Grenzen und der territorialen Integrität.

• Artikel 2 bekräftigt erneut die Pflicht (reaffirm obligation) zur Enthaltung von Gewalt und verweist auf die Charta der Vereinten Nationen als Grundlage des Gewaltverbotes.

• Artikel 3 bekräftigt mit nochmaligem Verweis auf die Schlussakte von Helsinki erneut die Verpflichtung, wirtschaftlichen Zwang zu unterlassen, der darauf abzielt, die Ausübung der Souveränität innewohnenden Rechte durch die Ukraine ihren eigenen Interessen unterzuordnen und sich so Vorteile jeglicher Art zu sichern („to refrain from economic coercion designed to subordinate to their own interest the exercise by Ukraine of the rights inherent in its sovereignty and thus to secure advantages of any kind“).

• Artikel 4 bekräftigt erneut die Verpflichtung (reaffirm commitment), unverzüglich den Sicherheitsrat der UN zur Unterstützung der Ukraine einzuschalten, falls diese als Nicht-Nuklearwaffen-Staat und Teilnehmerin des Atomwaffensperrvertrages mit Nuklearwaffen bedroht würde.

• Artikel 5 bekräftigt erneut die Verpflichtung (reaffirm commitment) zur Enthaltung vom Einsatz von Nuklearwaffen gegenüber Nicht-Nuklearwaffen-Staaten, die Teilnehmer des Atomwaffensperrvertrages sind.

• Artikel 6 enthält das Versprechen, sich bei Konflikten zu beraten (will consult).

Die drei begünstigten Staaten waren im Zuge der Auflösung der UdSSR in den Besitz von Nuklearwaffen gekommen. Die Ukraine besaß zu dem Zeitpunkt das drittgrößte Atomwaffenarsenal der Welt, hatte aber keine operative Kontrolle darüber, da Russland im Besitz der für den Einsatz der Atomwaffen erforderlichen Freischaltcodes war. Formal wurden die Atomwaffen in Belarus, Kasachstan und der Ukraine von der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten kontrolliert.

Das Budapester Memorandum war Vorbedingung der Unterzeichnung und Ratifizierung des Atomwaffensperrvertrags und des Atomteststoppvertrags. Bis 1996 wurden alle Kernwaffen der früheren Sowjetunion nach Russland gebracht, das als „Fortsetzerstaat“ der UdSSR das Recht auf den Besitz von Atomwaffen hat. Das Dokument wurde von allen beteiligten Ländern unterzeichnet und als völkerrechtlicher Vertrag bei den Vereinten Nationen hinterlegt.

China und Frankreich gaben zur Sicherheitsgarantie der Ukraine eigene Erklärungen ab. Zudem schrieb Frankreichs Staatspräsident François Mitterrand am 5. Dezember 1994 hierzu einen persönlichen Brief. Offizielle der Vereinigten Staaten sicherten der Ukraine zu, entsprechend zu reagieren, wenn Russland die Vereinbarung brechen würde.

Rechtscharakter des Memorandums

Nach Empfehlung des US-Außenministeriums sollten Vereinbarungen, wenn sie eher politische Willenserklärungen seien, von international rechtsverbindlichen Verträgen (treaties) in der Regel anhand bestimmter formaler, stilistischer und sprachlicher Merkmale unterscheidbar abgefasst werden: Bei eher politischen Willenserklärungen wird empfohlen, den Ausdruck „Parteien“ im Text ebenso wie den des „Vertrags“ im Titel zu vermeiden. Hinsichtlich von Handlungen sollten Ausdrücke wie „shall“, „agree“ oder „undertake“ und „will“ (letzteres wegen Missverständlichkeit) vermieden werden. Anstelle dessen seien „should“, „intend to“ oder „expect to“ zu bevorzugen. Der Ausdruck „in Kraft treten“ sei zu vermeiden, ebenso ein Bezug auf „equal authenticity“ (gleiche Rechtsgültigkeit aller Sprachfassungen). Am Schluss der Vereinbarung sollte ein Disclaimer stehen. Ein Memorandum (memorandum of understanding) sei nicht als solches schon immer rechtlich unverbindlich, daher sollte der Rechtscharakter deutlich gemacht werden.

Anhand der meisten dieser Merkmale, bis auf den Disclaimer, charakterisierte die Treaty Law Organization das Memorandum entgegen einem anderslautenden Verständnis der New York Times als rechtsunverbindlich. Ähnlich argumentierte Ron Synovitz von Radio Free Europe in einem erklärenden Kommentar unter Berufung auf den Juristen Barry Kellman, der aber die Komplexität der Rechtsverbindlichkeit betonte: Das Memorandum sei nach dem Völkerrecht verbindlich, aber das hieße nicht, dass es Mittel zu seiner Durchsetzung habe. Es nehme jedoch Bezug auf andere Verträge, die schon für sich genommen die Bestimmungen des Memorandums garantierten.

Der russische Politikwissenschaftler Vladislav Belov verweist demgegenüber darauf, dass das Memorandum von der Staatsduma nicht ratifiziert wurde. Somit sei es nur als Willenserklärung der damaligen russischen Regierung unter Boris Jelzin, nicht aber als völkerrechtlich bindend anzusehen.

Bezüglich Vorwürfen der Regierung von Belarus, dass die USA das Memorandum verletzen würden, verkündete die US-Botschaft in Minsk in einer Pressemitteilung im April 2013, dass die Vereinigten Staaten die Verpflichtungen gegenüber Belarus ernst nehmen, obwohl das Memorandum rechtlich nicht bindend sei. In einem Interview im November 2020 erklärte die deutsche Botschafterin in Kiew Anka Feldhusen, das Memorandum sei nicht mehr als eine politische Deklaration und kein internationaler Vertrag.

Auswirkungen

Im Laufe des russisch-ukrainischen Gasstreits zum Jahreswechsel 2005/06 erwog die ukrainische Regierung unter Präsident Wiktor Juschtschenko laut Angabe des Spiegels, die Unterzeichner des Memorandums zur Hilfe für die Ukraine in Anspruch zu nehmen.

Im Rahmen der russischen Annexion der Krim-Halbinsel im Jahre 2014 wiesen die USA und Großbritannien auf das Abkommen hin und interpretierten das russische Verhalten auf der Krim als Nichteinhaltung des Memorandums und klare Verletzung der territorialen Integrität der Ukraine. Ähnlich äußerten sich der Generalsekretär der Vereinten Nationen Ban Ki-moon sowie die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel. Russland seinerseits wertete „die Drohungen von Seiten der EU und der USA während der Unruhen in Kiew, Sanktionen gegen die ukrainische Staatsführung (unter Präsident Janukowytsch) zu verhängen“ sowie die spätere „Anerkennung des Staatsstreichs in Kiew“ als Bruch der Verpflichtungen aus dem Budapester Memorandum.

Russlands Nichteinhaltung des Budapester Memorandums und insbesondere die Annexion der Krim 2014 kann die künftige Nichtverbreitung und Abrüstung von Kernwaffen gefährden, weil sie Zweifel daran aufwirft, wie verlässlich Sicherheitsgarantien von Großmächten gegenüber Staaten ohne Atomwaffen sind. Zweifel an der Verlässlichkeit solcher Zusagen könnten Anreize schaffen, Kernwaffen zu behalten, neue Kernwaffenprogramme zu schaffen oder bereits bestehende Programme zu beschleunigen. Da in dem Memorandum die Schlussakte der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa wiederholt wird, wirft Russlands Nichtbefolgung des Memorandums grundsätzliche Fragen über die Zukunft der internationalen Ordnung auf. Mit dem Überfall auf die Ukraine seit dem 24. Februar 2022 verstieß Russland erneut gegen die Vereinbarung. Der ehemalige US-amerikanische Präsident Bill Clinton, der zwischen der Ukraine und Russland in den 90er Jahren vermittelt hatte, wodurch es zu dem Memorandum kam, erklärte im Jahr 2023, dass er sich vor dem Hintergrund, dass Russland durch den Angriff auf die Ukraine das Memorandum verletzte, „mitverantwortlich“ fühle, dass es zu dem Krieg kam; „Keiner glaubt, dass Russland diesen Stunt vollführt hätte, wenn die Ukraine noch ihre Waffen hätte...Ich fühle mich mitverantwortlich, weil ich sie davon überzeugt habe, ihre Atomwaffen aufzugeben.“

Weblinks

Wikisource: Ukraine. Memorandum on Security Assurances – Text des Budapester Memorandums vom 5. Dezember 1994 (englisch)

• Texte der Erklärungen der USA, Großbritanniens, Russlands und Frankreichs bei Programme for Promoting Nuclear Non-Proliferation (engl., frz.)
• , Beitrag von Roman Goncharenko in der Deutschen Welle, 4. Dezember 2014
• Memorandum on security assurances in connection with Ukraine’s accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons. Budapest, 5 December 1994 (abgerufen am 5. März 2022)

Einzelnachweise

1. Offizieller Titel (Ukraine): Memorandum on Security Assurances in Connection with Ukraine’s Accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons.
2. U-Texte | Atomwaffen A–Z. Abgerufen am 8. Februar 2022. 
3. In: exportlawblog.com. 5. Dezember 1994, S. 7 (K–5), archiviert vom Original; abgerufen am 9. Juni 2022. 
4. MEMORANDUM ON SECURITY ASSURANCES IN CONNECTION WITH THE REPUBLIC OF BELARUS' ACCESSION TO THE NON-PROLIFERATION TREATY. BUDAPEST. In: un.org. 5. Dezember 1994, abgerufen am 9. Juni 2022. 
5. MEMORANDUM ON SECURITY ASSURANCES IN CONNECTION WITH UKRAINE'S ACCESSION TO THE NON-PROLIFERATION TREATY. BUDAPEST. In: un.org. 5. Dezember 1994, abgerufen am 9. Juni 2022. 
6. KONFERENZ ÜBER SICHERHEIT UND ZUSAMMENARBEIT IN EUROPA SCHLUSSAKTE. HELSINKI. In: osce.org. 1975, abgerufen am 21. März 2022. 
7. Bei Kasachstan steht hier: „interests“.
8. Natalie Manaeva Rice, Dean P. Rice, Howard L. Hall: Ukraine At The Fulcrum: A Nuclear House Of Cards. In: International Journal of Nuclear Security 1, Nr. 1, 2015, S. 1–19. doi:10.7290/V73R0QR9.
9. Mykola Riabchuk: (Memento vom 8. Dezember 2015 im Internet Archive). In: World Policy Journal 26, Nr. 4, Winter 2009, S. 95–105. doi:10.1162/wopj.2010.26.4.95.
10. Barry R. Schneider, William L. Dowdy: Pulling Back from the Nuclear Brink: Reducing and Countering Nuclear Threats. Hrsg.: Psychology Press. 1998, ISBN 978-0-7146-4856-9, S. 88–104. 
11. Alexander A. Pikayev: Post‐Soviet Russia and Ukraine: Who can push the button? In: The Nonproliferation Review. Band 1, Nr. 3, 1. September 1994, ISSN 1073-6700, S. 31–46, doi:10.1080/10736709408436550 (tandfonline.com [abgerufen am 7. Juli 2022]). 
12. Oral Answers to Questions. In: publications.parliament.uk. 22. Juni 1993, abgerufen am 7. Juli 2022. 
13. Archiviert vom Original am 6. März 2014; abgerufen am 5. März 2014. 
14. Memorandum on security assurances in connection with Ukraine’s accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, Registration Number 52241, abgerufen am 23. Februar 2022.
15. Letter dated 7 December 1994 from the Permanent Representatives of the Russian Federation, Ukraine, the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the United States of America to the United Nations addressed to the Secretary-General, abgerufen am 23. Februar 2022 (englisch).
16. In: exportlawblog.com. 5. Dezember 1994, S. 10 (K–8), archiviert vom Original; abgerufen am 9. Juni 2022. 
17. (Nicht mehr online verfügbar.) In: cfr.org. 5. Dezember 1994, archiviert vom Original; abgerufen am 9. Juni 2022 (In dieser Quelle, in der Einleitung, werden die zusätzlichen Erklärungen nur angekündigt.). 
18. Volodymyr Vasylenko: On assurances without guarantees in a “shelved document”. In: Den, 15. Dezember 2009.
19. Rebecca R. Moore: Ukraine’s Bid to Join NATO: Re-evaluating Enlargement in a New Strategic Context. In: James Goldgeier, Joshua R. Itzkowitz Shifrinson (Hrsg.): Evaluating NATO Enlargement. From Cold War Victory to the Russia-Ukraine War. Palgrave Macmillan, Cham 2023, ISBN 978-3-03123364-7, S. 373–414, hier: S. 376, doi:10.1007/978-3-031-23364-7_12 (englisch, eingeschränkte Vorschau in der Google-Buchsuche). 
20. (Nicht mehr online verfügbar.) In: US-Außenministerium. Archiviert vom Original am 20. Dezember 2016; abgerufen am 21. Dezember 2016.  Info: Der Archivlink wurde automatisch eingesetzt und noch nicht geprüft. Bitte prüfe Original- und Archivlink gemäß Anleitung und entferne dann diesen Hinweis.@1@2Vorlage:Webachiv/IABot/www.state.gov 
21. Treaty Law – Resources to study Treaty Law and International Law. In: www.treatylaw.org. Abgerufen am 21. Dezember 2016. 
22. Budapest Accord: a treaty? – Treaty Law. In: www.treatylaw.org. Abgerufen am 21. Dezember 2016. 
23. Explainer: The Budapest Memorandum And Its Relevance To Crimea. In: RadioFreeEurope/RadioLiberty. Abgerufen am 21. Dezember 2016. 
24. Vladislav Belov: Einkreisung durch den Westen? Russische Wahrnehmung westlicher Sicherheitspolitik. In: Heinz-Gerhard Justenhoven (Hrsg.): Kampf um die Ukraine. Ringen um Selbstbestimmung und geopolitische Interessen. Nomos, Baden-Baden, S. 80. 
25. (Nicht mehr online verfügbar.) Botschaft der Vereinigten Staaten in Minsk (Belarus), 12. April 2013, archiviert vom Original am 19. April 2014; abgerufen am 19. April 2014 (englisch, Pressemitteilung). 
26. Немецким инвесторам нужны одинаковые правила для всех и судебная реформа на Украине - посол Германии. In: Интерфакс-Украина. Abgerufen am 9. April 2023. 
27. Alexander Schwabe: Gas-Not: Ukrainer wollen lieber frieren als nachgeben. In: Spiegel Online. 3. Januar 2006, abgerufen am 24. März 2014. 
28. Office of the Press Secretary: Readout of President Obama’s Call with President Putin. whitehouse.gov, abgerufen am 24. März 2014. 
29. Condemnation isn’t enough for Russian actions in Crimea. Washington Post, 28. Februar 2014, abgerufen am 24. März 2014. 
30. Chris Stevenson, Oscar Williams: Ukraine crisis: David Cameron joins Angela Merkel in expressing anxiety and warns that ‘the world is watching’. The Independent, 1. März 2014, abgerufen am 23. März 2014 (englisch). 
31. Stimme Russlands, 24. März 2014, archiviert vom Original am 25. März 2014; abgerufen am 25. März 2014. 
32. Krim-Krise – Merkel: Russland verstößt gegen das Völkerrecht. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 2. März 2014, abgerufen am 25. März 2014. 
33. RIA Novosti, 19. März 2014, archiviert vom Original am 20. März 2014; abgerufen am 23. März 2014. 
34. David S. Yost: The Budapest Memorandum and Russia's intervention in Ukraine. In: International Affairs 91, Nr. 3, Mai 2015, S. 505–538. doi:10.1111/1468-2346.12279.
35. Mark Fitzpatrick: The Ukraine Crisis and Nuclear Order. In: Survival: Global Politics and Strategy 56, Nr. 4, 2014, S. 81–90. doi:10.1080/00396338.2014.941552.
36. »Ich fühle mich mitverantwortlich, weil ich sie davon überzeugt habe, ihre Atomwaffen aufzugeben«. In: Der Spiegel. 5. April 2023, ISSN 2195-1349 (spiegel.de [abgerufen am 5. April 2023]).