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Der Begriff Neues Steuerungsmodell NSM bezeichnet in der Organisationslehre offentlicher Verwaltungen ein Modell zur strategischen Steuerung von Verwaltungen insbesondere im kommunalen Bereich In Erganzung dazu beschreibt die Doppik in einigen Landern auch als Neues kommunales Finanzmanagement bezeichnet die finanzwirtschaftlichen Instrumente und Verfahren die dem zukunftigen Einsatz der doppelten Buchfuhrung in den offentlichen Verwaltungen dienen Beiden Modellen ist gleich dass eine Steuerung der Leistungserstellung offentlicher Verwaltungen uber die Produkte stattfindet die sich am Markt ausrichten Inhaltsverzeichnis 1 Ausgangssituation und Geschichte 2 Grundzuge 3 Erlauterung der Elemente 4 Bewertung 5 Kritik 6 Siehe auch 7 Weblinks 8 QuellenAusgangssituation und Geschichte BearbeitenDie Steuerung der offentlichen Verwaltung richtete sich schon von jeher an der Erfullung offentlicher Aufgaben aus Erganzt wurde diese Ausrichtung durch eine uberwiegend juristisch orientierte Sichtweise der Aufgabenerledigung Grundlage des Verwaltungshandelns in Kommunalverwaltungen war so u a der Aufgabengliederungsplan der KGSt Kommunale Gemeinschaftsstelle fur Verwaltungsvereinfachung ab November 2005 Kommunale Gemeinschaftsstelle fur Verwaltungsmanagement Diese Sichtweise vernachlassigte aber jegliche betriebswirtschaftlichen Instrumente sowohl im Fuhrungs als auch im Finanzmanagement Dies fuhrte zu finanziellen Problemen da der echte Ressourcenverbrauch nicht gemessen wurde und die Steuerung der Verwaltungen sich auf juristische Aspekte beschrankte Ende der 80er Jahre summierten sich die daraus resultierenden Probleme schlagartig aufgrund folgender Ursachen Die Finanzprobleme offentlicher Verwaltungen wurden aufgrund geanderter wirtschaftlicher Rahmenbedingungen zu strukturellen Problemen Die Burger drangten immer mehr auf Kundenorientierung Die Kosten der Deutschen Einheit verstarkten die finanziellen Probleme offentlicher Verwaltungen deutlich Den Verwaltungen wurde zunehmend okologisches und okonomisches Handeln abverlangt In dieser Ausgangssituation gewann die Verwaltungsreform der niederlandischen Stadt Tilburg an Aufmerksamkeit Im hoch verschuldeten Tilburg wurden Instrumente der Betriebswirtschaft eingesetzt und aus einer Amterstruktur eine Konzernstruktur geformt Tilburger Modell Davon ausgehend schuf die KGSt ein eigenes Modell das Neue Steuerungsmodell und veroffentlichte seit 1991 die ersten Berichte Das Neue Steuerungsmodell entspricht in weiten Teilen insbesondere was die Binnenorganisation betrifft dem internationalen Trend der offentlichen Reformverwaltung Gegenuber der im internationalen Bereich vorwiegend in angelsachsischen Landern propagierten offentlichen Reformverwaltung wurde das Neue Steuerungsmodell allerdings auf der Kommunalen Ebene und daher fur die kommunale Ebene entwickelt Es begreift sich auch als Alternative zu Privatisierung indem offentliche kommunale Einrichtungen Amter mit ahnlichen betriebswirtschaftlichen Elementen gefuhrt werden wie privatwirtschaftliche Profit Center Grundzuge BearbeitenDas NSM empfiehlt Eine Steuerung der Organisationseinheiten nicht uber die Zuweisung von Haushaltsmitteln es gibt x Mio Euro fur das Personal des Stadttheaters sondern uber die zusatzliche Definition des erwarteten Outputs Beispiel mit den zugewiesenen Haushaltsmitteln wird das Theater im kommenden Haushaltsjahr x Vorstellungen mit y Zuschauern und einer durchschnittlichen Steigerung der Sitzplatzauslastung um z anbieten Das Stichwort dazu hiess Outputorientierung Gleichzeitig sollen die dezentralen Organisationseinheiten die zur Erstellung des Outputs der Produkte erforderlichen Ressourcen nicht mehr einzeln zugewiesen bekommen eine Schule sollte die Birne fur den Tageslichtprojektor nicht mehr einzeln beim Schulverwaltungsrat beantragen etc sondern die Organisationseinheiten sollen mehr dezentrale Ressourcenverantwortung durch eigene Budgets erhalten Damit sie diese Mittel nicht sachfremd einsetzen muss der Output entsprechend definiert und die Einhaltung solcher Vereinbarungen im Rahmen von Kontraktmanagement gesichert werden Zusatzlich zu den drei hier genannten Elementen des NSM Outputorientierung dezentrale Ressourcenverantwortung und Kontraktmanagement ist Wettbewerb das vierte Element des NSM Dazu heisst es im grundlegenden Bericht der Kommunalen Gemeinschaftsstelle fur Verwaltungsmanagement Eine unternehmensahnliche dezentrale Fuhrungs und Organisationsstruktur und Outputsteuerung gewahrleisten allein noch nicht dass Kommunalverwaltung seine volle Leistung auch tatsachlich erbringt Die neue Struktur muss jetzt unter Strom gesetzt werden Das Mittel hierzu ist der Wettbewerb 1 Von Beginn an haben die Vater und Mutter des NSM betont dass eine betriebswirtschaftliche Steuerung im offentlichen Bereich mit der veralteten Kameralistik die allein den Geldverbrauch misst und den Ressourcenverbrauch nicht kennt das erlaubt das Verschieben von Lasten in die Zukunft Beispiel Beamtenpensionen stets unvollstandig bleiben wird Um die Kameralistik abzuschaffen und durch ein neues an die Privatwirtschaft angelehntes Rechnungswesen zu ersetzen mussten zunachst Gesetze geandert werden Diese Diskussionen setzten etwa 1998 ein und fuhrten im November 2003 zu einem wichtigen Beschluss der Innenministerkonferenz in den Kommunen wahlweise ein doppisches Rechnungswesen Doppik oder eine sog erweiterte Kameralistik einzufuhren In der Folge dieses Beschlusses haben alle Lander ihre Gemeindeordnungen und Gemeindehaushaltsverordnungen entsprechend geandert Fur das Haushalts und Rechnungswesen des Bundes und der Lander wurde das Haushaltsgrundsatzegesetz im Jahr 2009 so verandert dass die Doppik angewandt werden kann Die Lander Hamburg und Hessen waren die ersten die ihr Haushalts und Rechnungswesen entsprechend umgestellt haben Erlauterung der Elemente BearbeitenIm Wesentlichen besteht das Neue Steuerungsmodell das bereits Anfang der 1990er Jahre von der KGSt als Modell vorgestellt wurde aus folgenden Elementen Strategische Steuerung der Verwaltung durch Politik und Verwaltungsfuhrung Bisher wurde die Verwaltung durch den Gemeinderat und die Verwaltungsspitze aufgrund von Einzelfallentscheidungen gesteuert Im NSM sollen nun Zielvereinbarungen zwischen den Amtern Fachbereichen und der Fuhrung vereinbart werden so genanntes Kontraktmanagement Um dieses Ziel erreichen zu konnen wird dem Fachbereich ein Budget zur Verfugung gestellt Die Zielerreichung wird am Ende des Haushaltsjahres uberpruft Die Zielvereinbarungen setzen in der Regel ein Gesamtstrategie mit langfristigen strategischen Zielen voraus aus der kurzfristige operationale Ziele abgeleitet und vereinbart werden konnen Ein Instrument zur Zielentwicklung ist heute u a das Instrument der Lokalen Nachhaltigkeitsstrategie Einfuhrung moderner Instrumente des Personalmanagements Mit diesem Element sollte eine zunehmende Delegation von Verantwortung und zusatzliche Qualifizierung des Personals erfolgen Fuhrungskrafte werden nicht mehr nach Proporz oder Dienstalter ausgesucht sondern nach Fuhrungsqualifikation Zusatzlich werden diese Fuhrungskrafte auf entsprechende Seminare geschickt um ihnen das erforderliche Wissen beizubringen Es gab zu Beginn der 90er Jahre in den Verwaltungen einen beliebten Spruch Wer glaubt dass ein Amtsleiter ein Amt leitet glaubt auch dass Zitronenfalter Zitronen falten Budgetierung In Abkehr zu der vorherigen einzelfallorientierten Zuteilung von Mitteln durch die zentrale Finanzverwaltung Kammerei o a soll im Neuen Steuerungsmodell jedem Fachbereich ein eigenes Budget zugeteilt werden Die Verwendung des Budgets muss nicht mehr fur jeden Fall vorher genehmigt werden sondern kann eigenverantwortlich erfolgen Wichtig dabei ist aber das Erreichen der vorher vereinbarten Ziele Dezentrale Ressourcenverantwortung Eng verbunden mit der Budgetierung ist die Verantwortung fur die Ressourcen durch den Fachbereich Im alten Modell teilten Personalamt Hauptamt und Kammerei die Ressourcen Personal Material und Finanzen dem jeweiligen Fachbereich zu Dies bedeutete dass Amtsleiter ihr Personal nicht selbst aussuchen konnten und um Mittel kampfen mussten Im NSM wird ihnen das Recht die Ressourcen selbst zu bewirtschaften zugestanden Dies fuhrt haufig zu einer deutlichen Effizienzsteigerung und Senkung der Kosten Outputorientierte Steuerung auf der Grundlage von Produktbeschreibungen Bisher stand im Fokus der Verwaltung die rein juristisch orientierte Aufgabenerledigung von der dann in aller Regel behauptet wurde dass sie nicht wirtschaftlich erledigt werden konne Das NSM stellt das Produkt in den Vordergrund dessen optimale Erbringung sich nicht nur am Gesetz sondern vor allem an den damit verbundenen Kosten und an der Erfullung der Erwartungen des Burgers orientiert Dies fuhrt haufig zu einem Kreativitatsschub bei den Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen wodurch die Qualitat der Produkte stieg und die Kosten oft sanken Um diese Produkte erbringen zu konnen ist naturlich deren vorherige Definition erforderlich Der Produktkatalog ersetzt insofern den Aufgabengliederungsplan 2 Berichtswesen und Controlling Wie beim Element der Strategischen Steuerung beschrieben werden zwischen der Verwaltungsfuhrung und den Fachbereichen Zielvereinbarungen geschlossen Um den Grad der Zielerfullung zu messen und um auch im laufenden Haushaltsjahr auf gravierende Abweichungen steuernd eingreifen zu konnen wird ein Berichtswesen eingefuhrt Dieses Berichtswesen liefert in periodischen Abstanden Monate Quartale eine Ubersicht uber die Entwicklung vorher festgelegter Kennzahlen an die Entscheidungstrager Ausschusse Burgermeister usw Parallel dazu wird durch strategisches und operatives Controlling eine unterstutzende Ebene durch die Verwaltung selber eingebaut Technikunterstutzte Informationsverarbeitung In bewusster Abkehr von bis dahin existierenden Insellosungen sollte die Informationsverarbeitung als ganzheitliches unterstutzendes System eingefuhrt werden Zu Beginn der 90er bedeutete dies die umfassende Einfuhrung grafisch orientierter Systeme wie Windows Office und insbesondere die Mail Funktion innerhalb der Verwaltung Mit zunehmendem Einsatz wandelte sich aber der Anspruch von einer softwareseitigen Orientierung zu einer geschaftsprozessunterstutzenden Funktion Integrierte Systeme die Information auf verschiedensten Ebenen anbieten und auch Fruhwarnfunktionen besitzen werden zunehmend angestrebt Wettbewerb zur Erhohung von Wirtschaftlichkeit Produkt und Dienstleistungsqualitat Eines der grossten Probleme bei der Einfuhrung von Produkten in Verwaltungen ist die Monopol Stellung die eine Verwaltung in vielen Bereichen besitzt Diese Monopolstellung zwingt anders als im Wettbewerb nicht zu einer kontinuierlichen Verbesserung der Wirtschaftlichkeit Produktivitat und der Produkte wie das Beispiel des Autos Trabant zeigt Um Innovationsdruck zu erzeugen wird im NSM echter Marktwettbewerb oder wo dies nicht geht also bei hoheitlichen Aufgaben kunstlicher Wettbewerb eingefuhrt Bei diesem kunstlichen Wettbewerb handelt es sich vor allem um Kennzahlenvergleiche Kommunen vergleichen anhand vorher festgelegter Kennzahlen die erbrachten Leistungen was die teuer produzierenden Gemeinden dazu zwingt ihre Leistungserstellung zu uberdenken Es gibt aber neben interkommunalen Vergleichen auch Beispiele fur den echten Vergleich mit dem Markt wie z B bei den kommunalen Gebaudemanagement Organisationen die sich mit Immobilienbetrieben uber Mieten u a vergleichen konnen Bewertung BearbeitenDas neue Steuerungsmodell hat Anfang der 90er Jahre grundsatzlich den Ansatz eines praktikablen und zukunftsweisenden Modells gehabt Der ganzheitliche Ansatz dieses Modells hat sich jedoch nie richtig durchsetzen konnen Dies liegt zum einen sicher an der Unverbindlichkeit da es nie als Verpflichtung in Form eines Gesetzes o a erlassen wurde Viele Kommunen haben jedoch einzelne Elemente eingesetzt oder auf dem NSM aufbauend umfassende Reformen eingeleitet die im Endeffekt zu unterschiedlichen Verbesserungen fuhrten 3 Das grosste Problem des Neuen Steuerungsmodells war aber seine einseitige Orientierung an der inneren Organisation Grund dafur war sicher die Urheberschaft durch die KGSt die sich auch in erster Linie als Organisationsberater ansieht Dies fuhrte dazu dass finanzwirtschaftliche Instrumente nur sehr vage oder gar nicht im NSM enthalten sind Deutlich wird dies an der Budgetierung die zwar als unverzichtbares Element von der KGSt beschrieben wird aber in vielen ortlichen Reformprojekten nicht konsequent umgesetzt wurde Die Kommunen fokussierten auf Produktdefinition um den Output besser steuern zu konnen Dabei fehlte zum einen die Verknupfung zum nach wie vor wichtigsten Steuerungsinstrument dem kommunalen Haushalt Und zum anderen wurden Leistungen nur vage definiert Was beispielsweise ist genau die Leistung einer Schule Und vor allem Wie kann man die Qualitat messen Gesucht aber schwer zu finden sind Qualitatsindikatoren die auch Kostengesichtspunkte einbeziehen Um den Weg von einer Verwaltung im herkommlichen Stil zu einem modernen Dienstleistungsbetrieb zu gehen bedarf es finanzwirtschaftlicher Instrumente die den tatsachlichen Ressourcenverbrauch und die Kosten eines Produktes darstellen Diese konnte das NSM nur vorschlagen aber nicht beinhalten dazu mussten Gesetze geandert werden das konnte von den Kommunen und ihren Verbanden lediglich angestossen werden s o Dieser Schritt wurde inzwischen mit dem Beschluss der Innenministerkonferenz vom November 2003 fur ein neues Gemeindehaushaltsrecht gemacht Das wird dem Neuen Steuerungsmodell durch seinen immanenten Zwang zum Handeln vielleicht zu neuer Blute verhelfen Kritik BearbeitenKritiker fuhren an dass von der Management Logik ausgegangen wird und nicht von der spezifischen Logik des politischen Prozesses und den Problemlagen der Kommunalpolitik Insbesondere der Sozialwissenschaftler Timm Kunstreich sieht in dem Konzept einen weiteren Schritt zur Okonomisierung samtlicher Lebensbereiche Das sei der Grund fur die Diskrepanz zwischen Modell und Wirklichkeit und die Grenzen der Ubertragbarkeit von privatwirtschaftlicher Erfahrung Diese Ubertragung geht nur soweit gut solange eine Struktur und Funktionsaquivalenz vorliegt Besonderheiten wie Wahlen Verbandswettbewerb Parteienkonkurrenz und Regierungswechsel mussen berucksichtigt und nicht als Hindernisse gesehen werden Politik und Politisierung der Verwaltung ist der entscheidende Faktor der offentliche von privaten Betrieben unterscheidet Die Verflechtung von Politik und Verwaltung ist eine notwendige weil die Verwaltung das notige Wissen hat und auf Ressourcen zuruckgreifen kann die Politik ist da eingeschrankter In der Politik ist eine genaue Festlegung von Zielen und Outputs kaum moglich da zu viele Referenzsysteme zu berucksichtigen sind Politische Zielsetzungen sind oft vage widerspruchlich zweideutig und instabil Die Art der Umsetzung bestimmt das Ergebnis mit es gibt keine rein technokratischen Umsetzungsmassnahmen Dienst nach Vorschrift Daruber hinaus mussen Politikbereiche differenziert werden Ausserdem muss beachtet werden dass in der Ordnungspolitik Ziele von Bund und vom Land festgelegt werden Die Gegenkritik macht geltend dass die Steuerung knapper Ressourcen unabhangig von vermeintlichen Unterschieden zwischen Management Logik und Logik der Verwaltung bzw Politik am rationalsten mit den beschriebenen Instrumenten Budgets Ziele Kennzahlen Controlling etc erfolgen konne Unstrittig sei ein grosses Vollzugsdefizit der Verwaltungen auf allen Ebenen das aber auch auf einen Mangel an Selbstorganisationsfahigkeit in den Organisationen zuruckgefuhrt werden konne Hinzu komme eine luckenhafte Umsetzung der ursprunglichen Modellkonzeption in den gesetzlichen Rahmenbedingungen Diese werde beispielsweise auch im Vergleich der fur die Umsetzung der Doppik auf kommunaler Ebene geltenden landerspezifischen haushaltsrechtlichen Grundlagen sichtbar Siehe auch BearbeitenLokale Nachhaltigkeitsstrategie New Public Management Offentliche Reformverwaltung Offentlich private PartnerschaftWeblinks BearbeitenLars Holtkamp Das Scheitern des Neuen Steuerungsmodells PDF Datei 239 kB Gerhard Banner Logik des Scheiterns oder Scheitern an der Logik Kommentar zu Lars Holtkamp PDF Datei 154 kB KGSt Neues Steuerungsmodell Arne Schneider Vom Neuen Steuerungsmodell zum Kommunalen Steuerungsmodell S 23 26 PDF 2 9 MB Quellen Bearbeiten Das Neue Steuerungsmodell KGSt Bericht Nummer 5 1993 S 22 vgl Gaby Alexandra Boele Keimer Kommunales Kennzahlenmanagement am Beispiel von Vermessungs und Katasteramtern in Nordrhein Westfalen Univ Diss Bonn 2008 urn nbn de hbz 5N 14228 S 33 ff Jorg Bogumil Stephan Grohs und Sabine Kuhlmann 2006 Ergebnisse und Wirkungen kommunaler Verwaltungsmodernisierung in Deutschland Eine Evaluation nach zehn Jahren Praxiserfahrung in Politische Vierteljahreszeitschrift Sonderheft 37 151 184Bitte den Hinweis zu Rechtsthemen beachten Normdaten Sachbegriff GND 7563495 8 lobid OGND AKS Abgerufen von https de wikipedia org w index php title Neues Steuerungsmodell amp oldid 235063255